作者：郑秉文，全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院教授

在今年的全国两会上，李克强总理所作的政府工作报告第三部分“2022年政府工作任务”提出“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹”（以下简称“养老保险全国统筹”）。此前，2月22日人力资源和社会保障部举行的新闻发布会宣布，从今年1月开始养老保险实施全国统筹。作为养老保险全国统筹的“元年”，2022年注定在我国社会保障史上留下浓墨重彩的一笔。

养老保险制度改革的积极探索

养老保障制度产生与发展的历史表明，全球各国第一支柱基本养老保险无一不是实行全国统筹的。从我国养老保险发展的历程来看，它经历了独特的“自下而上”的社会保障改革进程。1991年国务院印发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），拉开了我国城镇职工基本养老保险制度改革的序幕。该文件确定了我国养老保险在试行中由国家、企业和个人三方分责的基本原则，并提出尚未试行基本养老保险基金省级统筹的地区，要创造条件，由市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。1995年国务院印发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），正式明确我国养老保险制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式，并针对各地试点中费率参差不齐的现状提出两个实施办法供地方选择。1997年国务院印发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）在全国范围内规定了统一费率，并再次提及统筹层次要逐步由县级向省级过渡。2000年国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）和2005年国务院印发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）对费率和账户比例作出调整，决定实施做实个人账户试点，同时强调“在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹”。至此，我国养老保险的主体框架基本定型并运转至今。此后，在部委层面印发的部门规章中也曾出现类似“提高统筹层次”或“实现省级统筹”的表述，甚至2007年原劳动和社会保障部、财政部就实现省级统筹还联合印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号），但只是提出了“六统一”，即全省执行统一的制度和政策、统一的费率和费基、统一的计发办法和统筹项目、统一的基金调度使用、统一的预算管理、统一的经办业务流程。即使按照“六统一”的标准，2012年国家审计署公布的《审计结果公告》显示也有17个省没有达标。其实，所谓省级统筹的标准仅指在省级层面实行缴费收入与支出的统收统支，舍此无他。上述社会保障制度史的回顾显示，我国养老保险制度的发展是典型的“摸着石头过河”改革的案例，试点从最基层起步，然后总结经验并最终推向全国，经历了一个自下而上、不断试探、逐渐统一的过程。由此，缴费收支的管理“留”在基层并维持很低的统筹层次便成为选择之一。在当时的历史条件下，这既是改革路径的自然结果，也可称之为一种改革策略。

养老保险全国统筹是大势所趋

统筹层次低下的养老保险制度，其运行质量必将存在许多瑕疵，从而容易造成制度碎片化。例如，费率费基不尽一致，待遇水平高低不平，征缴力度不均，业务流程失范，便携性较差，制度收效各异，存在财政风险，等等。在养老保险制度改革之初，尽快扩大覆盖面和确保养老金发放成为当务之急。在统筹层次“下沉”的制度环境下，基金核算单位与基金统筹单位合二为一，征缴的责任与发放的义务相一致，由此构成了扩大覆盖面的强大动力，新成员的持续加入带来源源不断的养老保险费收入，支撑了基金的收支平衡，满足了确保按时足额发放养老金的制度要求，为市场经济发展作出了贡献。于是，在经过20多年的努力探索之后，我们终于形成了一个覆盖率超过90%、全世界覆盖人数最多的单体养老保险制度。但是，统筹层次低下带来的两个最突出的问题是便携性较差、财政风险与日俱增。一是便携性。所谓“便携性”，是指参保人在劳动力市场上自由流动时养老保险可随身携带的方便程度。由于统筹层次以区县为单位，当外出务工人员异地跨县跨区流动时只能在原打工地退保，然后在新打工地重新参保，参保人养老保险权益不能连续累计计算，“便携性损失”严重损害了参保人切身利益，成为影响劳动力市场自由流动的障碍。在我国养老保险刚开始试点的1995年，流动人口数量很少，仅为4758万人，便携性障碍的矛盾还不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全国人口普查结果显示，流动人口已高达3.76亿人，统筹层次低问题亟待解决。2009年《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）初步减缓了统筹层次低下带来的“便携性损失”。但人口流出地和流入地“两头”办理手续仍需6个月的漫长时间，且统筹基金不能完全转移，“客户体验”欠佳。对此，今年的全国两会上还有政协委员呈交提案，呼吁社保转续应遵循“钱随人走”原则，建议“社会统筹部分金额与缴纳地解绑”。二是财政风险。由于基金核算单位层次低下，相关财政部门不得不对经济发展水平较低、国企退休人员比较集中的地区进行一定的转移支付。在初始阶段，财政介入的规模不大，负担并不太重。但随着人口流动规模的扩大和异地务工人员数量的增加，人口空间分布逐渐向发达地区集聚，发达地区养老保险费收入不断增加，而欠发达地区年轻外出务工人员持续流动，养老保险费收入也随之流出，基金积累逐渐减少，养老保险制度收入与支出的结构性矛盾逐渐凸显出来。发达省份的基金收入越来越多，欠发达地区的收入越来越少，开始出现收不抵支的现象。在进入21世纪第二个10年后，我国养老金收不抵支的省份越来越多。为确保养老金按时足额发放，中央和地方财政对有资金缺口省份进行转移支付的力度逐年加大，财政负担越来越沉重：1998年各级财政补贴基本养老保险基金仅为24亿元，到2017年创下8004亿元的历史新高，实现养老保险全国统筹迫在眉睫。

养老保险全国统筹的前景展望

实行养老保险全国统筹既可平衡地区基金收支余缺，减轻财政支出压力，也可极大提高制度运行质量，增强公平性，彻底消除劳动力流动时存在的便携性障碍，有利于保障参保人的合法权益。为实现养老保险全国统筹，从2018年起我国实施了两个过渡性措施。第一个是实施中央调剂制度。2018年7月首先建立起中央调剂制度，当年对当期缴费收入调剂比例为3.0%。随后，2019年、2020年、2021年的调剂比例逐年提高，分别是3.5%、4.0%和4.5%，4年调剂跨省资金6000多亿元，在相当大程度上缓解了各级财政压力，为实现养老保险全国统筹奠定了坚实基础。第二个过渡性措施是实现省级统筹。2019年国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号），提出加快推进企业职工基本养老保险省级统筹，明确规定2020年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支。在中央的统一安排下，经过两年的努力，到2020年底全国如期实现了养老保险当期缴费的统收统支。随即，2020年10月召开的党的十九届五中全会提出下一步“实现基本养老保险全国统筹”的目标，“十四五”规划和2035年远景目标纲要据此重申这一改革目标。经过一年的准备，2022年1月开始实施养老保险全国统筹。全国两会期间审议的《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》对养老保险实施全国统筹的主要内容作出的概括是建立“三个机制”，即中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制，其目的是有效压实地方责任，建立全国统筹调剂资金，合理调剂地区间基金余缺。从该报告概括的全国统筹的主要内容来看，此次实行的养老保险全国统筹是一个“动态概念”，体现的是分阶段实施、循序渐进、逐步向统收统支完整意义上的全国统筹进行过渡的一个“动态过程”。

实际上，养老保险实行全国统筹的含义是非常清晰的，其缴费资金流应实行国家层面的统筹统支。但是，如果一步到位实现全国统筹就意味着财政兜底责任的风险向上集聚，因此有必要将全国统筹“稀释”为一个“动态过程”，“拉长”实现全国统筹的进程，分阶段逐渐进行“压力测试”，分散财政风险，夯实基金收入。从这个角度看，目前采取的按比例筹资建立“小资金池”的办法是实行养老保险全国统筹的第一阶段，其基本原则应是同时发挥中央和地方两个积极性，建立央地财政分责兜底机制，防止财政风险向中央集聚；其具体路线图应是在4年来实施中央调剂制度的基础上，建立全国统筹调剂基金，从当期缴费有结余的省份按某个比例筹集资金，对当期收支有缺口的省份按某个比例拨付资金并与地方财政进行分责；其全国统筹调剂基金运行的基本规则应是实行收支两条线，专款专用，单独建账，单独核算。待时机成熟时，全国统筹应进入第二个阶段，对当期缴费收入进行全额筹集并建立一个“大资金池”的“全国统筹调剂基金”，实行国家层面的统收统支。展望养老保险全国统筹的“多阶段安排”的“动态过程”可知，这是一个十分复杂的巨大工程，既具有中国特色，又富于中国智慧。其中，第一阶段的养老保险全国统筹从本质上看是中央调剂制度的“升级版本”，是我国社会保障史上的又一次“自下而上”改革的重要里程碑。