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    皇娟等:复杂情境与多重应对: 基层政策执行者的行动逻辑

    发布时间:2022-04-14 来源:《广西师范大学学报(哲社版)》 浏览次数:

    作者简介

    皇娟,中国社会科学院大学政府管理学院副教授、副院长

    唐银彬,四川大学公共管理学院硕士生

    摘要:基层政策执行者的行动是决定政策能否成功落实的关键,但现实中其政策执行行为经常呈现出复杂且矛盾的样态。本文以四川省X镇的精准扶贫政策执行为个案,发现基层政策执行者在复杂基层执行情境中有三重执行逻辑:一是应对政策目标、执行压力与资源不足的冲突时,规范性的逐一应对,产生政策目标化效果的合规式逻辑;二是应对政策设计内部矛盾以及其与工作环境和目标群体特点冲突时,采取主动调整行为,促成政策本土化的变通式逻辑;三是应对政策执行体系存在制度漏洞与工作环境提供的谋利机会时,争取自我保护和自我利益,导致政策异化的扭曲式逻辑。通过对个案的深入剖析,希望能够弥补现有政策执行设计思路的不足。

    关键词:基层政策执行者;政策执行;行动逻辑;精准扶贫政策

    一、问题的提出与文献综述

    “三分政策、七分执行”,政策执行是一项政策成功与否的决定性过程,负责政策落地,被视为“实际的政策操纵者”[1]78的基层政策执行者则是决定政策最终效果的关键因素。近年来,以“三大攻坚战”为代表的一大批国家政策纷纷出台,基层的执行情况直接影响到了这些政策是否落到实处。在政策实践中基层政策执行者却展现出复杂且矛盾的执行面孔,基层政策执行也因执行人员的复杂行为出现了“因人成事”与“因人废事”的矛盾状态。在提升国家治理能力,治理重心下移的当下,基层政策执行者在基层政策执行中到底扮演着什么样的角色?他们如何进行执行?他们的执行对最终的政策效果有何影响?成为了落实国家政策,推动基层治理现代化所必须回答的问题。

    位于政府科层结构末端的基层政策执行者因其对政策落实发挥的关键作用,在西方公共政策学界一直受到研究者们的重视,最具标志性意义的是20世纪80年代利普斯基所开创的“街头官僚”理论[2],随后国外学者依循该研究路径,对街头官僚的自由裁量权[2],采取行动的影响因素[3]36-38,信息时代对于街头官僚的影响[4]等方面进行了深入探讨,时至今日,街头官僚理论已经成为了理解基层政策执行的重要视角。

    国内对于基层政策执行者的研究也和街头官僚理论有着密不可分的关系,街头官僚理论自21世纪初引进国内以来[5],街头官僚理论就成为研究基层政策执行者的关键路径,国内相关研究分为三种角度:一是丰富和完善适应中国场景的街头官僚理论:从不断跟进街头官僚的前沿成果[6],到丰富街头官僚的中国内涵[7],再到对我国街头官僚研究的本土反思[8]。二是不断扩宽我国街头官僚的研究对象[9,10]和研究内容[11,12],以及分析街头官僚的多样政策执行行为[13]。三是将街头官僚作为分析视角研究具体的政策执行,如“低保”政策的执行[14]与精准扶贫政策的落实[15]等。不可忽视的是,国内研究者还从其他视角对基层政策执行者进行了研究,大致分为两种路径:一是以“国家-社会”角度对基层政策执行者进行分析,如从“官-吏分途”的历史传统解读该群体[16],关注基层政策执行者行动背后的国家与社会互动[17],二是以组织角度试图对基层政策执行者进行相应的监督、激励[18]和规范[19]的研究。

    我国近十多年来有关基层政策执行者的研究不仅丰富了基层政策执行者的内涵,还扩宽了对其研究的学科边界,尤其是以街头官僚为路径的研究确认了该理论于中国场景的解释力,即我国基层政策执行者同样拥有自由裁量权以及会形成不同的惯例方式,但遗憾的是,目前国内研究尚未形成基于我国基层政策执行实践,将基层政策执行者的工作环境与政策执行行为链接起来的分析框架,而本文尝试在前人研究的基础上,结合实地研究,构建起以基层政策执行者为核心的政策执行分析框架。

    二、研究框架与研究方法

    (一)分析框架

    本文主要根据利普斯基所提出的街头官僚理论的基本论点,结合史密斯对于政策执行过程的要素形成了以基层政策执行者为核心的分析框架。

    《街头官僚:公共服务中个体的两难困境》详细阐述了街头官僚理论的要点:一是存在多种行动取向的街头官僚的相对自由裁量权与相对管理自主权使其不仅在执行政策,实际上也在制定政策;二是街头官僚身处复杂工作环境,包括资源有限、目标冲突、难以衡量表现、非自愿的当事人以及面对面的互动;三是面对复杂的工作环境,街头官僚会利用自身裁量权和相对自主权发展出一套惯例模式进行应对,包括限量分配服务、控制工作情景以及当事人心理状态等[2]。利普斯基特别强调要将对于街头官僚行为的分析焦点集中于“街头”工作环境中,对于政策执行而言,“街头”其实就是基层政策执行情境,而根据史密斯的分析,复杂的基层政策执行情境主要有理想化的政策、执行机构、环境因素和目标群体四类要素,史密斯和利普斯基都是意识到在现实的政策执行情境中充满着政策理想与实际情况的落差,史密斯将其归纳为政策要素之间以及要素内部的“紧张”,这种“紧张”正是一种不适配和冲突的体现,对“紧张”进行直接处理的是基层政策执行者,处理则决定着政策执行效果[20]。结合利普斯基对于街头官僚工作环境的考察具体可以归纳出理想化的政策(具体包括政策目标、组织安排与考核体系)、政策资源、目标群体以及具体工作环境等要素构成具体的政策执行情境,基层政策执行者必须对这些基本要素之间以及要素内部出现的冲突或者紧张状态予以处理,而这种处理则会导致不同的政策执行效果。

    图1 基层政策执行者的执行分析框架

    基于以上分析,本文形成了以基层政策执行者为核心的政策执行分析框架(见图1):首先,拥有多种行动取向、身处政策执行末端的基层政策执行者具备两类核心权力:在基层环境中的裁量权和相对自主权,这为基层政策执行者的灵活行动提供了必备条件。其次,政策资源、目标群体、理想化政策与工作环境之间的“紧张”形成了基层政策执行者的执行情境,执行人员根据具体情境采取不同的政策执行方式。再者,基层政策执行者的不同政策执行方式直接导致了不同的政策执行效果,进而反过来影响基层政策执行者与基层政策执行环境。

    (二)研究方法

    由于基层政策执行者的行动与实际的执行环境密不可分,因此本文采用了“适用于探索难于从所处情景中分离出来的现象时采用的案例研究方法”[21]11,选取了四川省X镇的精准扶贫政策执行为案例进行研究:一是内容复杂,需要因地制宜的精准扶贫政策为观察基层政策执行者的行动提供了很好的视角,二是经济发展落后,位于三县交界贫困率超过13%的四川省X镇,能为观察精准扶贫政策的基层执行提供丰富的素材。

    研究者先后于2017年7月、2018年8月以及2019年3月前往X镇实地调研,基本经历了X镇的精准扶贫历程(该镇于2019年6月通过验收,实现全面脱贫),综合采用实地观察、文本收集以及深度访谈的方法收集资料:分别对管理基层政策执行者的官员、基层政策执行者、贫困户与非贫困户进行了深度访谈1,深度了解精准扶贫政策的基层政策执行者的工作,收集了大量具体案例。同时通过实地观察和相关文本对所掌握的情况进行验证,梳理出X镇精准扶贫的基本情况,试图对基层政策执行者在精准扶贫政策执行中的行动进行全景式的描绘。

    三、X镇精准扶贫政策的基层执行者

    为保证精准扶贫政策的落地,大量的基层政策执行者参与到精准扶贫的实地执行工作中,需要指出的是,本文所指的精准扶贫政策基层执行者即基层扶贫人员是指直接参与到扶贫实地工作与贫困户面对面打交道的执行人员,根据X镇的精准扶贫实践,大致可以将基层扶贫人员划分为委派的帮扶人、第一书记以及农技员、当地的村组干部五类2。

    虽然在理想的政策设计和组织制度中,基层扶贫人员的职责基本明晰,所应发挥的作用也相对固定,但基层政策执行环境中,基层扶贫人员却有着多重的行动取向,并且拥有着相对灵活的操作空间。

    (一)基层扶贫人员的多重行动取向

    基层政策执行者在现实中背负着多重期望,而这些期望往往是相互矛盾和冲突的[21]16。基层扶贫人员在政策执行环境中因背负不同的角色期望而有多重的行动取向,划分为以下三种:

    首先,作为执行人员,基层扶贫人员在政策执行体系中具有落实政策的行动取向:一方面通过县—乡—村的层级行政体系,压力与责任最后压到村级组织,村一级的基层执行人员成为科层压力的最后承受者3;另一方面Y县通过建构从县至村的扶贫小组工作制动员各方力量参与扶贫工作,在小组体制中,村一级的扶贫小组承担最后的落实责任,驻村小组中的第一书记、村两委成员、农技员以及指定的帮扶人成为了政策动员压力的最后承受者[23]。在双重压力下,基层扶贫人员被期待严格落实各项政策,不“荒腔走板”的同时准确传输扶贫信息保证不“歪曲变样”。

    其次,作为处于一线执行“场域”的人员,基层扶贫人员在具体扶贫场景中具有满足人际期望的行动取向:一方面由于长期共同工作,基层扶贫人员团体内部存在着亲近的人际关系带来的压力,基层扶贫人员因此会倾向于互相保护和分担压力。另一方面由于面对面与目标群体(包括贫困户与普通村民)“打交道”使得该群体的期望会直接且持续地传递给基层扶贫人员,况且目标群体的评价在相应考核中占据重要地位,基层扶贫人员具有满足相应期望的动力。

    再次,作为“趋利避害”的理性人,基层扶贫人员天然地具有满足自身需求的行动取向,即要“在约束条件下选择理性的资源配置方式和最有利可图的政策执行”[24]:一方面要在复杂的执行环境中确保完成工作要求,避免风险等;另一方面在复杂的环境中寻求自利的执行方式,如获取资源,减轻压力等。

    (二)基层扶贫人员的操作空间

    基层扶贫人员虽然处于严密的政策执行体系中,但事实上基层扶贫人员作为“街头官僚”仍然具有由自由裁量权和自主权组成的操作空间,这种弹性的政策调整空间为基层扶贫人员应对执行中的角色冲突和采取灵活多样的政策执行方式提供了可能。

    一是自由裁量权,即基层扶贫人员在执行精准扶贫政策时有选择作为或不作为,以及如何作为的权力,需要指出的是本文的自由裁量权是基层扶贫人员作为“街头官僚”在“街头”开展工作所必须的权力与行政执法人员的自由裁量权含义有所差别。首先,基层扶贫人员必须面对复杂的政策执行情境,政策设计虽然严密,但不可能考虑到所有情况,因此基层扶贫人员必须拥有根据具体情况对政策进行灵活调整的空间,如在贫困户名额的申报过程中,虽然上级政策规定了由农户主动申请,但实际上由于村民外出打工等原因导致相当一部分贫困户无法主动申请,基层扶贫人员为了保证精准帮扶会帮忙申报,为这一部分贫困户争取名额。其次,基层扶贫人员开展工作必须和村民进行面对面沟通和交流,需要基层扶贫人员针对特殊个体做出针对性的反应,自然也就需要给予基层扶贫人员相应的抉择权,如给予贫困户精准帮扶措施时需要基层扶贫人员根据具体情况与密切沟通以确定。

    二是相对自主权,即基层扶贫人员虽然处于严格的组织控制体系中,但仍然对上级组织和管理者拥有自我行动的空间,自主权与自由裁量权相辅相成构建了基层执行者的灵活空间。首先,基层执行人员与管理者存在利益和行动的天然分歧,基层执行人员关注的是完成工作要求和保全自身,管理者则关注工作表现和激励晋升[22]30-31,因而基层政策执行者存在争夺工作自主权以保护自身的动力;其次,位于科层末端与复杂一线情境中的基层扶贫人员,一方面拥有信息权力,政策制定者和监督者天然处于“信息劣势”之中[25],另一方面具有相当的专业知识,如村组干部的乡土经验赋予其判断贫困程度的权威,农技员具有相关农业政策实施的话语权,同时基层扶贫人员还具有调整自身工作的制度空间,如作为考核基层扶贫人员扶贫情况成果主要依据的季度考核表是由其自己负责收集填写的,“有个考核表,每个季度看过后都会进行填写,必须在网上填写,比如贫困户有好多家,经济水平是涨了还是降了都要经过实地摸索后进行评估。国家的出发点是好的,但是拿下来就不行了,都是自己估计填的呀。”(F-J02)

    四、X镇基层扶贫人员的多重应对:情境-执行-效果

    基层政策执行情境由理想化的政策设计、目标群体、政策资源与具体工作环境所构成,环境要素大致由三种力量塑造而成:一是自上而下的国家力量,二是自下而上的乡土社会,三是当地本身的区位条件。因而在这种存在不同力量和不同逻辑交错的基层政策执行情境中,要素之间与要素内部会不断产生摩擦与冲突,X镇基层扶贫人员需要在这种复杂的、充满冲突与高度不确定的扶贫环境中针对不同的冲突和摩擦构成的具体情景采取不同的应对方式,从而产生了不同的执行效果。

    (一)合规式应对

    为保证政策自上而下的贯彻落实,Y县通过政策内容细化和任务压实给基层扶贫人员带来了强大的执行压力,同时由于工作内容繁杂与工作环境复杂,基层扶贫人员政策资源实际上相对不足,而这些要素的冲突和摩擦形成了压力式的执行情景。为应对这种情景,基层扶贫人员采取了合规式策略以保证任务的完成,最终导致了政策的目标化。

    1.压力式的执行情境

    压力式的执行情景是指基层扶贫人员面对着的是政策设计带来的执行压力和因组织因素、具体环境因素带来的政策资源不足之间的直接冲突:

    一方面,具有高标准、强压力与严要求的理想化政策给基层扶贫人员带来了极大的执行压力。一是对政策内容的精细化设计带来的规范性要求,首先保证政策目标的清晰可测量,如 “一低五有”和“一超六有”4;其次是政策程序规范细致,建档立卡贫困户的识别方法是“三比三看”、“九不评”5,严格贫困户的脱贫程序和贫困村的退出程序6;再次是对具体政策的操作标准进行了细化,如保证安全用水的标准为贫困人口每人每天可获得水量不低于60升、人力取水来回时间不超过60分钟。二是对执行组织的动员式设计带来了强大的动员压力,首先是动员干部,通过设立小组和“一把手挂帅”[26]的方式,充分动员干部到扶贫工作中;其次是通过实行“一户否全县、一村否全县、一项指标否全县”的层层签订“军令状”的形式,压实干部执行责任。三是对考核监督的数字化设计带来了复杂的量化要求,详细规定基层扶贫人员各项职责履行的量化情况,比如第一书记必须在村20天/月,农技员必须下村3次/月,并建立详细的工作台账。

    另一方面,囿于繁杂的工作任务和复杂的工作环境,基层扶贫人员陷入了相对资源不足的困境。一是表现为干部的帮扶困境,虽然已实现全员动员,但由于X镇拥有多达985户的贫困户,X镇政府机关工作员、村常职干部大多数都帮扶7-8户贫困户,根据县规定,帮扶干部必须走访贫困户1-2次/月,积极为贫困户顺利脱贫出谋划策,与此同时,精准扶贫政策还带来了大量的行政日常工作,这使得基层扶贫人员的难以兼顾日常工作和扶贫工作;二是基层扶贫工作的行政困境,精准扶贫政策包含了数十项的具体项目,大量的留痕工作使得基层扶贫人员经常陷入繁杂的文牍工作中,但基层扶贫又包含大量的现场工作,这就使得基层扶贫人员难以兼顾行政工作和现场工作;三是基层扶贫的资源困境,一方面精准扶贫提出了多方面、高标准的政策要求,另一方面X镇落后的经济条件使得基层扶贫人员难以有充分的区域资源给予贫困户帮扶,如工作机会稀缺,产业扶贫难以收效,同时落后的交通条件还加剧了项目实施难度,如贫困户建房成本高,速度慢,X镇为此还受到过全县通报批评。

    2.规范式的政策执行

    面对这种压力式的执行情境,基层扶贫人员一般从保护自身出发规范式地抓住政策文本要求,针对具体目标进行执行:

    一是突出工作痕迹化。政策内容的精细化和考核的数字化,一方面强调各项具体政策必须完成规定“动作”,另一方面对基层扶贫人员的日常工作做出了详细的数字化规定。基层扶贫干部为了应付考核要求,必须在日常工作中“时时与事事”留痕,如第一书记尤其重视工作日志的撰写,农技员看重项目文字材料,“(农技员)都是准备好材料,重要的就是材料,到时候就是查你的资料,每个资料都要齐,做到材料就不容易了。”(F-J04)

    二是突出政策“硬目标”。精准扶贫政策包含多样,其中既有量化的“硬目标”,即直接观察到的显性成果,如贫困户有“安全住房,安全用水,广播电视”等,也有无法量化或难以直接观察的隐性成果,如树立贫困户“扶贫先扶志”观念等。基层扶贫人员囿于有限的政策资源,会将时间和精力主要投入到政策“硬目标”的完成,从而应对上级考核和验收,“硬指标必须完成,比如说今年是两个村贫困户必须脱贫,你不管想啥子办法你都要使他脱贫。比如说医疗、住房你给他金钱的补助,这是第一个;学生入学,全部费用给他减了。然后安全用水,给他挖个水池来,安个管道就是。”(F-G06)

    3.政策的目标化

    规范式的政策执行带来的是为合符政策规范、完成具体目标而落实的政策目标化,即政策执行陷入一种为完成上级目标而疲于应对的状态。在指标层层细化的压力体系中,基层扶贫人员作为最后一环必须逐项对标执行,最终起到了推动执行的作用,X镇自2015年起顺利脱贫102户355人,此后至2019年完成脱贫75户242人,连续五年完成脱贫目标,最终通过验收,顺利实现全域脱贫。

    但不得不注意的是,具有保护自身倾向的基层扶贫人员为完成工作任务而完成的目标导向,可能产生“对标式”执行与“低效果”执行的风险:

    一是“对标式”的执行,即基层扶贫人员对于可见的、有细化数量指标的考核任务对照完成,而对于没有明确要求的考核任务予以简化或者忽略,事实上是一种选择性的执行,Y县政协在2018年扶贫督查中指出,X镇的扶贫工作“没有按照帮扶计划进行帮扶,非对标项目进度缓慢。主要表现在:个别帮扶单位及驻村工作组对照项目年度计划及年的工作计划推进工作,在具体工作推进中非对标项目相对缓慢”、“农民夜校形式化严重,缺乏真抓实干”。

    二是低效果的执行,即基层扶贫人员完成了所要求的任务,但工作质量较低,不符合政策预期。这是基层扶贫人员的被动应对导致的:首先,基层扶贫人员面临行政困境,为应对数字化的考核则可能产生“数据扶贫”的现象,即以完善纸面资料的方式落实政策;其次,组织角色的冲突导致委派干部,尤其是帮扶人和农技员难以兼顾多项工作,可能草率地应对扶贫任务以求糊弄过关,在2019年Y县年初通报中指出,X镇存在“帮扶单位则相对落实较差,存在帮扶措施不力,帮扶方案不实。而驻村工作组方面:除组长外其他成员较差,有的甚至拿不出工作日志”的问题;再次,囿于当地资源和自身精力,基层扶贫干部可能会采取 “达标优先,质量其次”的“应付式”扶贫方式,进而导致扶贫项目的低效益,Y县扶贫移民局在2018年的年中督导中指出,在扶贫项目的推动X镇出现了“扶贫一线干部推进过程中出现弯路绕得多、创新思路少;工作做得多,群众认可少;产业发展多,实际效益低等问题”。

    (二)变通式应对

    虽然精准扶贫政策得到了精细化设计,但一方面精细化政策设计的内部本身还存在一定冲突,另一方面政策设计愈是精细化则愈可能与复杂多变的实际环境产生“紧张”,从而形成冲突式的执行情境。基层扶贫人员在灵活空间内会具体的冲突情景主动地对政策进行变通,采取积极灵活的执行方式调整理想化政策,以推动政策于基层的真正落地,从而实现政策的本土化。

    1.冲突式的执行情境

    冲突式的执行情境是指基层扶贫人员面对着理想化政策内部以及理想化政策与其他要素之间的大量冲突和“紧张”:

    一是囿于自上而下的体制因素和设计想象,理想化的政策设计内部存在矛盾:一方面为政策内容的冲突,上级制定政策时既想贯彻“服务”理念,又要“控制”成本和结果[22]77-98,这直接导致了精准扶贫政策内容和程序的内部冲突,如对于贫困户的评选按照精准扶贫政策的设计,只要满足国家或者当地贫困标准,村民都能评上贫困户,但实际上贫困户名额却是自上而下逐级分配的。另一方面为政策执行的冲突,政策既通过层层压实属地责任进行落实,又通过“条条”部门输送政策资源和监督执行,Y县将省上的22个扶贫专项分配到对应的责任部门,县委、县府各部门以及人行X县支行承担对应的专项责任7,负责项目资金的落实与项目的验收,具体的项目申报和执行由乡镇和行政村负责,这种组织设计就可能为基层执行带来部门规定冲突、职能部门与层级部门的考核冲突等“条块”冲突[27]186-211。

    二是由于自上而下的设计与具体情况的差异导致理想化的政策设计与目标群体以及具体工作环境存在龃龉:一方面,理想化的政策设计与目标群体实际情况存在冲突,一是理想化政策力图通过细化标准和原因以对贫困户求针对性施策,属于一种物质支持的设计,实际上在X镇除原有的因病,因残而致贫的低保户,大部分贫困户基本是因缺乏“致富动力”而致贫的,片面的资源输入和政策扶持反而造成了贫困户的依赖思想;二是理想化政策力图通过规范程序,保证资源输入的精准,但这种程序的规范与目标群体的个体特征会产生冲突,如前文所提的贫困户申请程序与村民外出务工情况的矛盾;三是政策设计只考虑到贫困户和贫困村,但精准扶贫政策的实施会导致村庄内部政策边缘人的产生[28],产生争贫现象,还会导致非贫困村与贫困村之间资源投入的巨大差距,引发村庄之间的矛盾。另一方面,理想化的政策设计与具体工作环境会存在冲突,这主要表现为精准扶贫政策经过层层细化,政策执行的标准可能过于量化,量化的规定在一定程度会与具体工作环境产生冲突,给基层扶贫人员带来操作上的困难。

    2.变通式的政策执行

    面对充满冲突的执行情境,基层扶贫人员为满足多方面期望,应对执行压力,灵活地运用裁量权和自主权在具体的扶贫情景中采取各种方式进行综合应对,实现了政策执行的变通:

    一是平衡目标,面对政策设计的内部冲突和“规定打架”,基层扶贫人员在具体政策执行过程中通过利用信息优势等方式尽量平衡各个部门的要求,使得政策能够落地。例如面对安全住房政策出现“住建”局与“扶贫”局要求相冲突的局面,“住建部就有一个问题,我们老百姓的房子必须修为6级还是7级抗地震……假如说你要我们的房子真正达到住建部的标准,起码要打框梁……县扶贫局又要求每个贫困户负债不超过1万,可是这样标准房子修下来负债最少也得5万块”(F-G04),基层扶贫人员利用自身既是政策落实者也是政策信息传输者的信息优势,一方面与贫困户具体协商,在其承受范围内尽量提高房屋标准,另一方面则通过完善文字材料等方式达到两个部门的要求。

    二是灵活调整,面对政策设计与目标群体和实际工作环境的冲突,基层扶贫人员会利用“在场”优势,积极与目标群体协作,在满足政策要求的前提下进行本土化的调整。如政策明确要求易地扶贫搬迁住房修建面积人均不超过25平方米,但实际上由于X镇农村居住和生产一体的住房模式,贫困户的修建面积会超过政策要求。面对这种冲突,基层扶贫人员出于维护贫困户切身利益的考虑,首先会尽量放松过于精确的要求,其次会主动配合贫困户采取变通方式以应对考核,“(居住面积)必须符合要求啊,(超过)怎么整改啊,你必须改哦,你不改,钱就不给你,就是怎么改啊?把房子前面拆了,就说那是地坝呀,那就符合要求呀,减少他们损失啊。等检查过了,把这墙密封起,那就是一间房子呀。”(F-J04)

    三是综合应对,面对执行环境中的叠加冲突,基层扶贫人员会综合利用其位于“街头”的地位,一方面会同乡镇政府联合起来应对考核压力和执行压力,另一方面会积极利用人际互动与社会资源协调各方期望,平衡各方要求,从而做到“对上对下都有交待”,如面对2015至2017年扶贫标准变动引起了已脱贫户不满,一方面基层扶贫人员在村庄扶贫项目上予以特殊照顾安抚其情绪,另一方面联合乡镇政府向上反映问题,争取到“脱贫不脱政策”,虽然在国家系统中贫困户已经脱贫,但Y县的地方政策仍然对其进行相应帮助。

    3.政策的本土化

    政策的变通执行使得基层扶贫人员能够灵活地利用身处一线的信息优势以及弹性的调整空间将政策的理想设计转化为符合当地实际的方案,实现政策的本土化,从而推动扶贫工作的完成,这也是赋予基层扶贫人员自由裁量权的本意。

    基层扶贫人员推动政策本土化的努力贯穿于政策执行的全过程:在精准识别上,通过积极介入评选与内部申报,使得缺乏人际关系网与信息的村庄边缘人群能够被准确地纳入扶贫体系;在精准帮扶上,灵活处理上级政策与实地的偏差,以推动扶贫项目的落地,如在扶贫道路建设上,为应对贫困村享有大量资源而非贫困村几乎享受不到专项资金的矛盾,基层扶贫人员在道路建设时将贫困村与非贫困村的“交界”路进行延伸从而适当照顾非贫困村,以此促进了扶贫政策的普惠;在精准管理与考核上,利用村庄的熟人优势与信息优势,一方面与贫困户积极沟通,劝说其积极响应相应政策,如X镇C村某贫困户的帮扶人在帮扶过程中利用人际关系为该贫困户争取扶贫贷款,并找来贫困户亲戚劝说其养殖鸡鸭;另一方面变通脱贫审核的某些过于量化的要求,以适应当地具体情况。

    (三)扭曲式应对

    精准扶贫政策的理想化设计通过精细化的考核保证政策的落实,但在实际的基层扶贫环境中,精细化的考核转化为强大的执行压力的同时却并未转化为有力的监督,而是被基层环境所消解了,同时扶贫资源经由基层扶贫人员注入无法对其有效制衡的乡土社会中,形成了一种“弱监督,有资源”的灰色式的执行情景。在此情景中,基层扶贫人员可能会选择扭曲式的执行方式从而导致政策的异化。

    1.灰色式的执行情境

    灰色式的执行情境是指基层扶贫人员面临一种执行的灰色空间,即基层政策执行者拥有一定的缺乏监督并且能够获得某些利益的模糊空间,这种空间一方面是由政策设计的制度缺陷导致的,另一方面则是具体工作环境带来的:

    首先是理想化的政策设计的制度缺陷:一是在上级监督与考核强化的同时,囿于资源,基层扶贫人员并未获得有效激励,如帮扶人基本没有任何额外补偿,第一书记除原有职位工资外,每日仅有补贴20-30元,尽管对委派干部有一定的晋升激励,但Y县有限的编制名额限制了该激励的有效性,因此基层扶贫干部整体处于一种“强压力-弱激励”的考核体系中[29]。二是基层因为自上而下的考核机制,面对共同压力的上下级政府可能合作应对上一级政府的考核。通过实地检查就需要基层扶贫人员利用自身的“在场”优势进行应对,如基层扶贫干部直接到场进行引导。由于县乡政府还需要依靠基层扶贫人员通过最终验收,自然也就在一定程度上允许基层扶贫人员的一些灵活操作,“(省市督查)也要去贫困户家头,我们(基层扶贫人员)陪到走,问(帮扶人)来过没得,好久来过,问满意不,我们在,肯定都是满意、满意”(F-J04)。三是检查部门面对着大量的扶贫项目和督导对象,自身的人力与物力也存在着不足,如X镇只有一位执法专业人员审核重建房屋的质量,Y县扶贫移民局的工作人员直言由于距离和时间难以对X镇的具体扶贫情况进行持续督导。

    其次是具体工作环境缺乏有效制衡力量。扶贫环境中的目标群体和村庄社会难以对基层扶贫人员形成制衡:首先,贫困户长期处于村庄社会边缘,属于村庄中“说不起话的人”,难以形成对于基层扶贫人员的制约。其次,由于村民普遍外出打工,X镇村庄走向了空心化:一方面是老弱病残等弱势群体成为村庄常住人口,而该部分群体自身文化程度与政治参与能力较弱,从而相对地增强了村组干部的权威性;另一方面是农村精英大量流出,影响了村民的有效参与,基层扶贫人员在承担起更多的治理责任的同时来自村庄社会的制约和监督的力度并不大。

    2.扭曲式执行

    精细化的政策设计与密集化的考核监督仍然不能完全压缩基层扶贫人员进行灵活操作的空间,面对“高压力,低监督,有资源”的灰色执行情境,基层扶贫人员一方面可能谋求更为容易的执行方式,减轻甚至转移自身压力,另一方面可能谋求一定利益,截留注入的政策资源:

    一是逃避责任。面对超载的工作压力与扶贫资源的相对不足,加之检查不力的基层监督环境,基层扶贫人员为了减轻自身压力,可能会选择逃避一部分扶贫责任:一是不完全履行工作要求,突出表现为委派干部的推卸执行责任,委派干部除第一书记外,扶贫工作都是其“兼职工作”,大部分委派干部基本来自政府或者事业单位,镇村两级难以对其进行有效考核,因此该部分干部要么选择“纸面”达标,以文字资料的方式完成帮扶任务,要么选择将帮扶任务转移给村组干部,出现了村小组长替帮扶干部完成打卡的情况,Y县也多次通报“帮扶人员的工作不到位,有懈怠情绪”的问题。二是上交执行压力,即基层扶贫人员面对繁杂的工作任务时,采取简化方式,将实际的工作压力转移给上级政府,包括面对复杂的扶贫情况采取简单方式执行,以及面对复杂政策要求采取简化方式执行。如易地搬迁政策,X镇基层扶贫人员因不想处理因分配名额带来的纠纷,按照先后排队顺序进行分配,如A村某贫困户申请易地搬迁后,将房屋修建在靠近原来房屋的地方,这并不符合易地搬迁要求,但该贫困户还是获得了相应补助,如果名额不够,基层扶贫干部则寄希望于县政府予以解决,从而将自身责任“上交”。

    二是谋取利益。在上级检查乏力的情况下,加上信息优势,基于自利动机,基层扶贫人员可能通过扭曲政策谋取自身利益。在大量扶贫资源注入的情况下,虽然贫困地区和贫困人口获得了直接好处,但由于监督匮乏和制度设计的漏洞,仍然存在少数扶贫干部可以利用信息优势与关系网络截流一部分资源,这主要体现在发展村集体经济与贫困户资格评定中。例如,X镇A村办起了竹料的切料场,但切料场背后的股东都是村干部,竹料场的目的本为解决贫困户就业与提高村民收入,但切料场利用垄断优势,压低收料价格,反而损害了村民利益;在贫困户资格评定中,Y镇C村H姓一家虽然年收入明显高于贫困户标准,但通过村干部亲戚的干预,H姓一家顺利评上了贫困户。

    3.政策的异化

    政策的扭曲执行可能会导致扶贫政策落地后的“异化”,即最后的政策结果偏离了政策设计的原意,甚至产生了相反效果。精准扶贫政策的直接目的是通过精准对接资源而精准帮扶贫困村及贫困户,更为长远的目标是增强乡村治理能力,推动乡村振兴。但由于少数基层扶贫人员扭曲执行,导致这两方面的目标难以完全实现。

    一是资源注入的扭曲。精准扶贫政策本意为贫困村和贫困户精确注入资源从而实现脱贫,而在基层监督匮乏的情况下,少数基层扶贫人员可能会在具体情景中,将手中信息权转化为谋取一定个人利益的工具,从而造成了精准扶贫的政策资源被扭曲注入。同时,基层扶贫人员在基层的“卸责”行为可能会导致扶贫资源的浪费,如易地搬迁政策被基层扶贫人员过分滥用,导致2018年时X镇发现该镇的指标已被用尽,县级政府只能自筹部分资金满足2019年度的易地搬迁需求。

    二是社会资本的削弱。村庄的治理环境中极为重要的是社会资本,社会资本是建立在信任的基础上的,即村民对于村庄其他村民,村自治组织以及村集体事业的信任。而在少数村庄,由于少数基层扶贫人员在政策执行中逃避责任甚至是谋取利益导致了村庄宝贵社会资本的削弱:首先是人际信任的破坏,一方面评选贫困户过程存在的违规申报情况激化了非贫困户对贫困户的对立情绪;另一方面由于少数村庄存在扶贫人员谋取私利的行为,导致了村民对基层干部的对立情绪,最终导致村庄的内部撕裂和社会团结的破坏。其次是组织信任的破坏,高度信赖的行政组织必须履行相应的义务来满足公民所寄托的期望”[31]476,而在扶贫工作中存在的追求短期效益的扶贫项目或者通过信息蒙蔽谋取私利的现象,没有满足村民的理想期待,这可能加剧村民对于基层组织的不信任。再次是造成了集体行动的困难,对于某些基层执行人员扭曲执行的行为,村民迫于基层扶贫人员的资源分配权和信息权而不主动发声,但也可能会行动上不配合,从而导致集体事业难以开展。在X镇C村,部分村民由于对贫困户评选不公正的不满,在村庄修建公路时,不配合村委会集资和拒绝征地,继而导致该村公路工程难以开展。

    五、结语

    正如周雪光指出的,作为单一制的巨型国家,我国的党政科层制面临着“政策一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代与层制度非人格化与行政关系人缘化”的三重悖论[32],这种基于组织结构和制度环境的内在冲突集中体现在我国的政策执行过程中,而正是基层政策执行者在执行的场域中直接承受着相应冲突的后果,这也是我国基层政策执行者行动不同于西方街头官僚的根本原因。精准扶贫政策作为近年来由中央发起的“三大攻坚战”之一,为保证自上而下的贯彻中央政策,党政科层组织内部试图通过加强压力型体制,从中央到地方, 党政机关通过将目标量化为数字指标, 自上而下层层分解、逐级加码, 把履职责任向下传导, 对下级形成了多重任务—目标—问责驱动机制[33],事实上,这种执行设计是无法消弭掉由本身组织结构和制度环境带来的多重冲突,并且有可能放大相应悖论带来的冲突,基层扶贫人员可能缺乏激励和有效的监督,并且由于具体的政策设计不完善,没有考虑到各地的实际情况,再加上情况不一异质化的乡村社会,导致基层扶贫人员行动选择分化与复杂化,政策执行的效果也相应的多样化。X镇精准扶贫政策的执行案例生动地展示了基层政策执行者在充满摩擦、冲突与不确定的执行环境中的复杂行动逻辑,而这些逻辑正是我国党政科层制内部悖论在基层实际环境中的展开:

    一是合规式逻辑。在面对繁重政策任务、细致考核监督与工作时间、精力以及资源相对不足的冲突时,为保证任务的完成,基层政策执行者一般会采取规范的方式完成“规定动作”,主要表现为以避免惩罚为目标的工作留痕,以通过考核为目标的专注“可视”执行成果,而该种执行方式虽然保证了政策目标的基本落实,但也可能会造成选择性的执行和实际政策效果的不佳,即“求其形,而无其神”的政策目标化。

    二是变通式逻辑。在面对政策设计内部矛盾、政策设计与具体工作环境、目标群体冲突时,在多重压力下的基层政策执行者一般会采取主动变通的方式予以应对,主要表现为协调冲突政策要求,灵活调整政策,综合利用正式与非正式资源等做法,该种执行方式确保了理想化政策与当地具体情况的互适,促进了政策目标的有效实现,实现了“留其神,而去其形”的政策本土化。

    三是扭曲式逻辑。在面对政策设计存在制度漏洞,并且基层工作环境带来“弱监督”,而“弱激励”又被繁重执行任务放大时,基层政策执行者基于自利冲动会采取主动扭曲的方式予以应对,主要表现为以逃避责任为目标的“一线弃权”与“转移压力”,以谋取利益为目标的截留资源等,该种应对方式一方面直接造成政策资源输入的扭曲,另一方面还可能造成基层治理环境的恶化,基层的信任资源被消解,政策目标无法实现,从而导致“扮其形,而去其神”的政策异化。

    在当前脱贫攻坚战取得全面胜利之后,乡村振兴要在精准扶贫既有成果的基础上,实现“农业全面升级,农村全面进步,农民全面发展”目标。精准扶贫主要侧重于经济维度,而乡村振兴则是乡村政治、经济、文化、社会、生态等多个维度的提升。乡村振兴不能仅用各种指标来衡量,也不能单靠行政力量来推动,乡村振兴的制度和具体措施要根据各地的情况进行因地制宜的设计。在相应政策设计时必须意识到基层政策执行者固有的变通空间以及其积极的变通行为对于化解我国特有的组织悖论的正向作用,找准问题的症结,找对发展的路径是乡村振兴的基础,不以各种指标来推行政策才能有效地防止基层政策执行者应对压力的对标式执行,而是结合本土环境更好地促进政策本土化。同时,按照党的十九届六中全会部署,“完善社会治理体系,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,推动社会治理重心向基层下移,建设共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,让多元主体都参与到乡村振兴中,通过党组织领导下的三治融合增加乡村的社会资本,以人民群众直接行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督一系列权利的全过程人民民主来防止基层政策执行者的扭曲式逻辑而造成的政策异化。

    当然本文只是基于个案对基层政策执行者行动逻辑的总结,丰富的中国政策实践应该会提供更多关于基层政策执行者行动的丰富案例。同时,虽然本文提出中国基层政策执行者的特殊之处,即政策执行人员不仅是基层官僚更是基层干部,但未能对其特征对政策执行的影响进行进一步探索,只是从政策的执行动员中可以观察到双重身份使得基层政策执行者充分地被低成本地动员到政策执行中来,但这种身份能否对其行动逻辑产生更大的影响还需要进一步探索。

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