• 学院要闻
  • 预告通知
  • 专家观点
  • 学术活动
  • 研究成果
  • 您的位置: 首页 > 专家观点 > 正文

    周少来:基层“问责泛化”现象的制度审视

    发布时间:2022-09-10 来源:国家治理周刊 浏览次数:

    作者简介:

    6485F1

    周少来

    中国社会科学院大学政府管理学院副院长、中国社会科学院政治学研究所首席研究员

    依规精准问责,是基层治理中传导责任压力的制度方式。但“问责泛化”则会导致出乎制度预期的种种负效应,甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。基层治理中“问责泛化”现象,非一时一地所为,也并非个别干部所致,有其深刻的制度性体制根源。中国社会科学院大学政府管理学院副院长、中国社会科学院政治学研究所首席研究员周少来在《国家治理》周刊撰文指出,从根本上遏制基层“问责泛化”要通过制度化的体制机制改革,减轻层层传导的体制压力,明确县—乡镇政府之间的权力和责任,增强基层乡镇的自主权力和空间,拓宽基层民众的民主参与和监督,切实加快推进基层治理现代化。

    有权必有责,失责必问责。这是新时代全面从严治党的制度保障,是整体提升党政干部担当创新的追责利器,在新时期党政机关改善作风和提高效率方面发挥了重要作用。但近年来,基层政府承受着愈来愈大的任务压力和问责风险,甚至呈现出一种追责滥用的“问责泛化”现象:各种各样的“属地式问责、职能式问责、强压式问责、计时式问责、‘背锅式’问责”不断涌现,给基层政府的治理行为带来很大影响,甚至正潜移默化地侵蚀着基层干部的担当创新活力,是一种值得加以警惕的基层治理隐忧。那么,这一切治理变异都是如何发生的?为什么为了推动干部担责的问责,反而变异为干部不愿担责的避责?为什么基层干部在问责重压下反而失去担当创新的活力?这就需要从“问责泛化”的基层政府运行逻辑中加以深刻剖析。

    “问责泛化”的基层传导机制

    “问责泛化”之所以能够产生,并时有蔓延泛滥,是因为党政问责机制是隐含在基层工作机制之中的,是随着基层工作机制而向下传递延伸的,也是因为工作中的失责、失误或导致严重后果,而被上级组织追责问责的。基层政府和干部承受着更多更重的“问责压力”,是与基层政府的工作机制和权力运作密切相关的。

    第一,属地管理原则被泛化滥用。属地管理本来是一种为了提高管理效率,从而落实就近就地管理的行政原则。但近年来随着国家治理重心的下移,属地管理也被一些部门随意滥用,成为一些部门转移任务和下传责任的手段。在县、乡镇之间的工作落实中,县委县政府及其职能部门,都在强调“属地管理”的原则下,把本该自己部门管理的“主体责任”下传给乡镇政府。如县级环保局、城建局、交通局、卫生局等,把治污环保、建房监管、交通安全、食品检测等责任,通过属地管理的责任状,下传到各个乡镇政府,但各个乡镇政府却并没有相应违规处罚的执法权,也并没有相应的技术手段和监管力量。一旦在上述领域发生任何责任事故,县级职能部门都会通过责任状的链条,向下问责相关乡镇政府及其干部的党政责任。另一个比较严重的属地管理问题,是有关“越级上访”等信访维稳问题,“人户分离”已经成为外出流动人员的常态,但外出打工多年的人员,一旦在打工地(比如广东),发生越级上访或“京访”事件,按照属地管理的原则,还是必须由户籍所在地乡镇政府(比如四川),把上访人员接回并处理。越级信访事件,是在打工地发生的,是与打工地政府或企业牵连的,户籍所在地的乡镇政府,一是不了解上访事件的原委,二是不牵扯其中任何的利益和责任,但上访事件处理不好,一旦发生任何事故,根据属地管理的原则,问责追责的“板子”还是要打在户籍所在地政府的头上。更为严重的问题是,随着乡村振兴的全面推进,县级政府承担的任务和工程越来越多,全面从严治党的党纪压力越来越大,在本职能部门主体责任压力越来越大的情况下,很多县级职能部门,都在想方设法通过“属地管理”的旗号,把本部门的工程任务,通过属地管理责任状的渠道,下传到基层乡镇政府,而县级职能部门,摇身一变从“主体责任”变为“监管责任”。随着这样的属地管理的任务和工程越来越多,基层乡镇政府承接的“问责任务”就越来越多。这是基层政府及其干部成为“问责重灾区”的总体性根源。

    第二,“问责推动”成为一些地方基层工作运转的常态。乡村振兴等基层工作越来越多,县级党政及其职能部门,同样面临着巨大的任务压力和问责风险,也就是说它们同样面临着被省级、市级等相关部门问责追责的风险。县级党政及其职能部门,为了保证自己所担负的任务和工程能按时按量完成,上述“属地管理”的渠道就成为常态化的工作运转机制。通过召开会议——分解任务——签订责任状——检查监督等工作链条,县级党政及其职能部门,就把所担负的任务和工程分解下卸到各个乡镇政府。乡镇政府对于县级部门所下派的任务和工程,基本完全没有任何讨价还价的余地和权力,一是因为很多任务都是以“政治任务”的名义下派的,而且愈是重要的任务,愈有可能由县级主要领导担任“任务组长”,涉及政治立场和政治态度的问题,乡镇领导不敢有任何的质疑和犹豫。二是任务和工程的检查验收评分等权力,还是掌握在县级党政及其职能部门手中,最终工程任务的评分考级,与乡镇干部的政绩和绩效奖金直接挂钩。三是县级党政及其部门,掌握着大量的工程项目及资金,乡镇的公共设施和经济发展,还得依靠县级部门的项目资源支持,而乡镇的发展政绩与乡镇干部的晋升调任直接相关,其选拔任用还是掌握在县级党政部门手中。乡镇政府对上级工程任务的完全顺从式、被动式接受和服从,不但导致乡镇基层的工作任务越来越多,而且完全挤压了乡镇政府自主担当和创新的时间和空间。

    第三,权小责大、人少事多导致基层成为“问题事故”多发地。顺着属地管理的渠道和“问责推动”的链条,众多基层治理的工程任务都下沉到基层,都需要乡镇政府在一线执行和落实。而基层政府基本没有保证任务完成的职权和能力:一是权小责大、没有法定执法权。如上所述,环境保护、土地征用、城乡建设、交通执法、矿山开采等众多执法权,只能授予在县级职能部门,乡镇政府即使发现了问题所在,也没有法定的强制执法权。二是人少事多、匆忙应对成为基层工作常态。几十个人法定编制的乡镇政府,要对应几百个省、市、县职能部门,往往是一个乡镇领导身兼数职,负责和主管十几个事项,而每一个事项,都有省、市、县各个职能部门不断的检查验收。在无法保证按时按量完成任务的压力下,基层政府只能在“形式上”“程序上”加以完成,导致各种数据台账、填表填报、影像资料等“留痕”工作不胜其烦,这也是基层形式主义难以根除的根本原因。但不论是“实质性完成”、还是“形式性完成”,只要上级检查验收时,发生任何“问题”或“事故”,都要“问责”基层政府。即使是填错几个数据、资料晚汇几个小时,甚至过境公路上的交通事故,都要所在地基层政府负责,难怪基层政府成为“问责事故”的多发地。更为严重的是,县级有些部门和领导的“任性问责”“一刀切问责”“凑数式问责”“捏软柿子问责”等等权力任性,向下转移问责、拿基层政府问责,就衍生为基层“问责泛化”的蔓延趋势。

    在层层压实责任、层层传导压力的压力型体制下,基层政府虽是一线政府组织,肩负着最多最重的落地执行任务,但权责的不对等、问责与担责的不平衡,致使基层政府成为最终“问责泛化”的承受者。在“问责压力”之下,基层政府也顺着权力链条,迫不得已把基层政府的任务和责任,进一步“下卸”到村民自治组织,让村两委干部、甚至村小组干部,承担起不断下沉的党政责任,“问责泛化”日益延伸蔓延到乡村基层。

    “问责泛化”的基层治理负效应

    依规精准问责,是基层治理中传导责任压力的制度方式。但“问责泛化”甚至蔓延,则会导致出乎制度预期的种种负效应,甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。

    第一,“问责泛化”带来政治负效应。执纪问责,是全面从严治党的有效方式,是一件严肃的政治行为。根据2019年新修订的《中国共产党问责条例》,问责调查的启动、谁来负责调查、如何展开调查、调查结论如何做出、调查备案如何审批,都有严格的组织规定和组织程序,对于主体责任和监督责任、领导责任和主管责任、上级责任和下级责任等也都有严格规定。但这种“问责泛化”的情形,往往逾越或漠视组织规定和程序,在政治压力或舆论压力下,任由上级领导“任性裁定”,由此带来种种政治负效应:一是损害党纪党规的公信力,如果“任性问责”成为上级组织推动工作的常态,让不该被问责的干部蒙受不明之冤,制度问责变成了“权力问责”,“权责一致、错责相当”原则无法实现,损害的是党的形象和制度公信力。二是让“容错纠错”机制难以落实。在全国各地调研中,乡镇干部普遍反映,“容错纠错”机制基本上是“画大饼”,可望而不可及。根本原因就是“一刀切式问责”等“问责泛化”的滥用,《中国共产党问责条例》中规定的不予问责或者免于问责的情形,很难落实执行。

    第二,“不敢干事”成为部分基层干部的常态。一般来说,基层干部中的“庸政、懒政、不作为”是难以治理的行政顽疾,因为其不像贪污腐败等行为那样易于查处和量化,也更难以监督和举报。其实,仔细分析,“不作为”可以分为几种类型:一是能力不足的“不能作为”,表现为知识不足、能力不足的想作为而无法作为。二是激励不足的“不想作为”,表现为晋升无望、提级无望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事,但又怕承担风险、被追责而“不敢干事”。在“问责泛化”“问责滥用”的层层下压的责任风险下,很多基层领导干部,大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出错”的行为逻辑,只求把自己的本职工作完成,在工作中也是但求“无过”,不求“有功”,更不想担当创新。这种“不敢干事”的行为取向,其实是最难以治理的基层“不作为”,这是干部内在激励不足的“不作为”,难以监督、也难以定性。但在“问责泛化”的压力下,却成为基层干部普遍的从政心态和行为取向,这是一种最难以治理的“管死效应”:管住了坏人(如腐败分子),但也管死了好人(如担当创新者)。这种“不敢干事”的“管死效应”对于基层治理,有着长期的潜移默化的暗流涌动负效应。

    第三,“问责泛化”影响基层干部队伍的稳定性。基层政府身处党和政府的第一线,国家与社会的接触面,是基层矛盾和问题的汇聚点,其中基层干部的辛劳辛苦众所周知。“上面千把锤,下面一根钉”,层层传导压力、层层加码卸责,基层最终成为矛盾问题的多发地,成为追责问责的多发地,也就自然成为“问责泛化”的多发地。在“问责泛化”的重压之下,直接影响着基层干部队伍的稳定性,加班加点、工资待遇低下等尚可忍受,但时时刻刻处于被问责、被追责的风险状态,时时刻刻处于如履薄冰的惊恐状态,基层干部的行为预期就可想而知。一些地方除了有晋升预期的少数主要领导,乡镇干部中大多数处于两种状态,一种是没有晋升提级预期、不想干事的不作为状态,一种是青年一点、急于跳出基层工作的“待调走”状态。基层政府难以吸引高素质人才,难以留住高素质人才,“问责泛化”的重压工作常态是一个重要根源。

    第四,“问责泛化”遮蔽了基层民众的参与和监督。压力型体制下的权力运转,更多的是体制内的自我运转,无论是属地管理的治理原则,层层下传压力的任务分解机制,还是层层下传责任的问责机制,以及问责事件的问责调查和问责处理结果,都是在上下级之间的权力部门运转的。基层民众几乎没有多少参与的渠道和机制,基层民众的知情权、参与权、表达权、监督权也没有制度化的保证机制。其实,基层乡村民众,最了解哪条河流是否污染,最了解排污企业是怎样排污的,也最了解乡镇干部是否担责作为,但基层民众对基层干部的日常工作监督和考核评级,几乎没有任何渠道的参与权和监督权。体制内不断强化的“问责监督”,并没有吸收基层民主监督的力量,形成了越是依赖体制内的自我监督,越是不需要体制外的民主监督。这种体制内权力自我运转的制度惯性,不但消耗了大量的行政成本,导致众多基层形式主义空耗,更不断遮蔽和减损着民主监督的力量和优势。

    遏制基层“问责泛化”要从体制机制改革着手

    基层“问责泛化”的蔓延,有其权力部门个别干部的权力任性,但更多是与其工作机制和问责机制密切相关,遏制基层“问责泛化”,激发基层干部创新活力,不仅与提高基层干部的作风素质相关,更与制度性的权力运作机制相关,需要通过制度化的体制机制改革加以革除。

    第一,严格规范属地管理的下放权限。为政一方,当负一方治理责任,属地管理的原则是指基层政府整体性和政治性的治理责任。县级职能部门的职能性责任,应当落实“谁主管、谁负责”的原则,因为县级的职能部门都有法定的执法权和执法资源,乡镇政府只有配合和协助职能部门执法的相应责任。在治理重心不断下沉,治理责任不断下移的趋势下,应明确制定政策文件,明确界定哪些职责由县级部门负主体责任,哪些职责由乡镇政府协助配合。同时,对于需要下沉到乡镇政府的职责,必须在下沉职责的同时,“权随事转”赋权赋能基层政府,保证有其相应的执法权和执法资源。

    第二,通过体制性改革,充实基层乡镇政府的职权和能力。乡镇政府几乎承担着所有任务和工程的基层落实责任,通过压力型体制的权力链条,县级以上所有部门的任务和责任,也通过层层下传机制传递到基层乡镇。但基层乡镇政府,从执法权和执法资源来看,更像是一个“半政府”:众多法定执法权只授予到县级职能部门,“乡财县管”制约着乡镇政府的财政自主权,技术设备的不足制约着乡镇政府的检测检验能力,人少事多的困局导致乡镇政府忙于应对。通过体制性改革,明确县—乡镇的权力清单和责任清单,精简县级职能部门的编制和资源,补充乡镇政府的人力和财力,真正实现乡镇政府的权责一致和人责对应。而这是靠一县、一乡无法完成的任务,只有通过顶层设计性质的全面体制改革才能完成。

    第三,真正落实“容错纠错”机制,激发干部创新担当活力。“问责追责”与“容错纠错”几乎是一体两面,“问责泛化”必然导致“容错纠错”的难以落实。这其中有很多原因,一是“问责追责”更能彰显政治正确和政治态度,也有利于上级政府保证按时完成任务,同时也有利于把本部门的风险和责任最小化。二是“容错纠错”中的不予问责或免于问责的情形难以界定,执纪监督中的“三个区分开来”更需要精准界定,而这都需要县级组织和领导承担相应的“容错纠错”责任。虽然有些省级和市级政府制定了“关于落实容错纠错机制鼓励干部创新担当”的政策文件,但要把容错纠错机制真正落实到位,还需要在遏制层层问责泛化压力的同时,制定更为具体的实施细则,更多地宣传容错纠错案例来加以落地实现。

    第四,加强基层民众的民主参与和民主监督。基层民众是基层治理实践的主体力量,是基层治理绩效的最直接感受者,对基层政府和干部的行为轨迹和行政绩效,最有真切体验和发言权,也是无处不在、长期有效的低成本监督力量。但层层传导的“问责泛化”,只是体制内权力之间的自我测评和考核,基层民众几乎无从知晓和参与。只有巩固基层民主自治的组织化体系,加强基层民众民主评议和民主考核基层干部的力度和权重,开放社会监督和舆论监督的渠道和机制,让基层政府和干部真正“眼睛朝下”,真正对民众和社会负起责任,才能有效促成体制内监督与体制外监督的力量平衡,才能在基层民主监督力量壮大的同时,大幅减少高成本的体制内考核监督。

    基层治理中层层压力和“问责泛化”的蔓延,非一时一地所为,也并非个别干部所致,有其深刻的制度性体制根源。只有通过制度化的体制机制改革,减轻层层传导的体制压力,明确县—乡镇政府之间的权力和责任,增强基层乡镇的自主权力和空间,拓宽基层民众的民主参与和民主监督,用制度化法制化的保障体系,才能从根本上遏制基层“问责泛化”问题,切实推进基层治理现代化。

    上一篇:张树华:中国共产党领导的中国式现代化开辟了世界发展新境界

    下一篇:张树华:戈尔巴乔夫的迷思与西方谜局