• 学院要闻
  • 预告通知
  • 专家观点
  • 学术活动
  • 研究成果
  • 您的位置: 首页 > 专家观点 > 正文

    贠杰:公共政策评估的制度基础与基本范式

    发布时间:2023-01-12 来源:《管理世界》2023年第1期 浏览次数:

    作者:贠杰(中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所)

    摘要:在推进国家治理现代化进程中,公共政策评估的重要作用正日益凸显,进一步加强公共政策评估的科学化、制度化和专业化显得尤为必要。公共政策评估的制度基础与基本范式是当前公共政策评估领域的两大基础性问题,直接影响着公共政策的质量和水平。责任化政府体制是开展规范的公共政策评估的逻辑起点和制度基础。制度范式与技术范式的构建,是推进公共政策评估科学化、制度化和专业化的基本途径。制度范式包括构建专门的政策评估法律制度体系、建立完备的评估组织体系以及健全政策评估的长效运行管理机制等三大要素。技术范式包括狭义层面的政策效果评估与广义层面的系统化综合分析两个层次。加快建设全面责任化政府体制和科学有效的政策评估基本范式,是新时代推进公共政策评估发展的主导方向。

    关键词:公共政策评估 制度基础 制度范式 技术范式

    我国已进入高质量发展阶段,公共政策评估的重要性日益凸显,并产生强大的实践需求,进一步深化公共政策评估研究显得尤为必要。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视科学决策、民主决策,公共政策评估在政府公共管理中的作用被广泛重视。然而,同其在实践中的重要性相比,我国公共政策评估的理论研究和制度规范、方法体系建设还相对滞后,实践领域的公共政策评估发展仍缺乏必要的制度基础和科学有效的理论指导,政策评估运行不规范、方法不科学、研究范式薄弱问题较为突出。这种状况在很大程度上制约了公共政策评估作用的有效发挥,影响了公共政策质量和水平的提高。因此,进一步加强公共政策评估基础理论研究,特别是深化政策评估的制度基础与基本范式研究,对于全面推进我国公共政策评估的科学化、制度化和专业化,具有重要的理论意义和实践价值。

    一、高质量发展阶段公共政策评估的时代意义

    科学有效的公共政策评估体系建设,既是高质量政府决策的重要保证,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的直接体现。与传统公共政策评估以经验判断为基础的、自发零散的研究特点不同,现代公共政策评估的科学化和系统性特征更为明显,通过政策评估全面检测公共政策质量、提升政府管理水平的需求更加突出。这些都构成了政策评估发展新的时代背景。目前,我国已进入经济社会高质量发展阶段,公共政策体系建设的重心已经从解决政策“有没有”向更加关注政策“好不好”方向转变,政策评估的作用受到前所未有的重视,推进科学化、制度化、专业化的公共政策评估研究正逢其时。

    (一)公共政策评估是高质量发展阶段的现实要求

    我国已进入高质量发展阶段,经济社会发展成就显著,社会主义制度优势转化为治理效能进程逐渐加快,但是发展的不平衡不充分问题仍然突出,一些重点领域关键环节的改革任务仍然艰巨。2015年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,明确提出要“建立健全政策评估制度”。党的十九届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出,要“健全重大政策事前评估和事后评价制度”。当前,公共政策质量的高低已成为各领域发展目标能否有效实现的决定性因素,而科学规范的政策评估则为其提供不可或缺的理论指引和技术支撑,对有效提高公共管理水平发挥着关键作用。因此,全面加强公共政策评估体系建设,既是提高公共政策质量的客观要求,也是有效推进经济社会高质量发展的必然途径。

    (二)公共政策评估是新时代政府管理科学化的重要标志

    公共政策是政府职能履行的重要手段和载体。随着中国特色社会主义建设进入新时代,作为社会资源重要分配途径的公共政策的影响力逐渐增强。如何紧密围绕当前社会主要矛盾的转化,有效衡量、测评政府治理绩效,促进更加充分、平衡的经济社会发展目标的实现,需要进一步强化政府管理创新,建立科学有效的公共政策评估机制,以国家治理体系和治理能力现代化为目标,有效推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的落实。公共政策本质上是对社会利益和社会价值的再分配,由于资源有限并受到多方条件限制,政府如何科学有效配置资源就显得相当重要。通过科学化、制度化的政策评估,不仅能有效测评某一政策本身的质量和价值,还能及时、准确发现政策运行中的问题,进而为政策改进和优化提供良好的基础,避免社会资源配置的偏差和低效。因而,科学有效的政策评估体系已成为新时代政府管理科学化的重要标志。

    (三)公共政策评估是汲取公共管理实践经验教训的必然结果

    改革开放以来,我国中央和地方政府在各领域都制定、实施了多方面的公共政策。从总体上看,这些政策在特定时期对推动经济社会发展都发挥了重要作用。但是,由于社会形态日益复杂,社会利益趋向多元,公共政策制定和实施的难度进一步提升。同时,由于责任化政府体制的不完善,政策失灵或政策失误的现象不断出现,有些政策不仅造成了无可弥补的资源浪费,而且对社会长期发展和政府形象也产生了持久的负面影响。尤其是进入新时代以来,公共政策所涉及的利益相关群体更加广泛,产生的社会影响也日益增大,更需要以高质量的公共政策来推动经济社会健康持续发展。因此,进一步提升政策评估的科学化和制度化水平,减少公共政策的无效供给,最大程度地避免政策失误,具有极为重要的现实意义。当前对公共政策评估的高度重视,正是汲取过往公共管理实践经验教训的必然结果。

    二、公共政策评估的内涵辨析

    论及公共政策评估,首先必然会涉及到这样几个基础性问题,即什么是公共政策评估,政策评估都有哪些内容和方式,以及公共政策评估的方法和效力如何,等等。对这些问题的探讨,构成公共政策评估研究的起点。目前,学术界和实践领域对公共政策评估的内涵等基础性概念仍存在一定的争议,对公共政策本质的认识也是见仁见智。造成这种状况的原因,主要还在于认识与分析角度的不同,这些差异所造成的影响在一定程度上影响了政策评估理论体系的形成和基本范式的构建。

    (一)公共政策本质:三种视角的考察

    公共政策评估的重要理论基础之一,就是对公共政策本质的认识。目前学界有关公共政策的定义多种多样,但抛开纷繁复杂的公共政策具体形式,公共政策的本质主要可以从以下3种角度来认识:一是从意识形态视角看,公共政策是阶级统治的工具和阶级关系的直接反映;二是从政策功能视角看,公共政策是社会利益、社会资源的权威性分配与再分配的重要工具;三是从管理技术层面看,公共政策是实现国家管理目标和公共服务职能的基本手段。以上3种视角从不同方面揭示公共政策的实质,是进一步探讨公共政策评估内涵的逻辑起点。

    基于对公共政策本质的认识,本文认为,公共政策是一种用于调整社会政治经济关系的政府产出(产品),其实质是通过综合运用人、财、物、信息、技术等政策资源,在各种外力的协同作用下,实现社会利益(物质资源)和价值(精神资源)的分配与再分配,从而最终实现公共利益,并维持整个社会稳定和平衡发展的特定形式下的政府活动(贠杰,2002)。正因为公共政策是一种政府产品,因此评估政策质量的高低就具有必要性。

    (二)公共政策评估的涵义及其作用

    由于认识与分析视角不同,目前学界对公共政策评估的涵义仍存在一定争议,尚未形成统一界定。其中,最具代表性的观点主要有以下几类:第一,公共政策评估是对政策方案或政策计划的评估(丘昌泰,1999);第二,公共政策评估的着眼点是政策效果(张金马,1992);第三,公共政策评估是对政策全过程的评估(斯图亚特·S.内格尔,1994)。除了以上主流观点以外,关于政策评估的界定还有很多,但总体而言以上述3种观点最具代表性。事实上,这些定义都从某一方面揭示或强调了政策评估的特性,对深入理解政策评估具有积极意义。然而,由于角度的不同,许多定义都不同程度地存在着某些局限性,因而在全面理解政策评估含义方面难免存在一些缺憾。本文认为,要深入理解政策评估的本质内涵,就必须将其置于系统的观念下进行考察和研究。

    作为系统观念的政策评估,必然包括了作为评估者的评估主体、作为评估客体的公共政策、作为外部条件的评估环境,以及政策评估过程与方法体系等诸多组成要素。因此,系统化的政策评估,应至少包括对以上要素个体以及各要素之间相互作用关系的审视,这也是广义层面的政策评估。同时,从实践层面看,系统的观念并不排斥狭义层面的政策评估,如对作为评估直接对象的公共政策效果和政策方案等特定客体的评估,只不过对这些特定内容的评估必须全面考虑其它因素的影响,使评估的进行在政策系统的整体框架下更有目的性和更具逻辑性。

    那么,作为系统概念的政策评估,究竟应如何界定呢?首先,必须明确,政策评估是分层次、系统化的;其次,应该清楚,政策评估存在狭义和广义之分。以这两点为基础,结合其他学者对政策评估内涵的分析,本文认为,公共政策评估是指在特定的政策制度下,评估主体按照一定的评估标准和程序,对公共政策的质量和效果,以及构成政策系统的诸要素、环节和评价方法进行局部或全面分析,并获得相关信息与政策结论的过程(贠杰、杨诚虎,2006)。进一步分析,这一定义包含狭义和广义两个层面:对政策效果或政策方案等公共政策系统某个或若干个要素及环节的评估就是狭义层面的政策评估,对公共政策系统的整体性评估或全过程评估则是广义层面上的政策评估。

    三、公共政策评估的制度基础:责任化政府体制及其影响

    目前,公共政策评估日益成为政策议程中的重要组成部分而受到广泛重视,各级政府部门主动开展了形式不同的政策评估探索工作。然而,从各领域实践来看,我国公共政策评估的实施效果并不十分理想。究其原因,一方面在于政策评估基础理论研究较为滞后,评估技术和方法在实践中往往各取所需,缺乏统一的规范;另一方面在于学科范式基础比较薄弱,专业人才储备不足,专业化第三方评估机构较为缺乏,科学化和专业性难以保证。这就使当前阶段的政策评估还呈现自发零散、形式各异、缺乏统一规范的特点,政策责任主体的“自我评估”“自我论证”色彩过于浓厚。这些问题的产生,虽然表现为评估技术和专业化不足,但其根本原因则在于评估制度的不完善,特别是责任化政府体制的缺失,而这恰恰是科学有效的公共政策评估体系得以建立的重要制度基础。

    (一)责任化政府体制及其在政策评估中的作用

    在高质量发展阶段,对公共政策开展全面的政策评估无疑是必要的。但是,公共政策评估的科学化和有效性并不是必然实现的,它需要以一定的制度基础和技术条件作为保证,而全面的责任化政府体制则是现代公共政策评估得以有效开展的制度前提。

    所谓责任化政府体制,不仅是指法律层面关于行政责任的制度化规定,而且包含了管理层面的有效落实和相应的组织、机制保障,是一种全面、系统、明确的责任体系。在这种体制中,政府组织的成员由法定的管理规则指导行动,并需要为自己的行政行为负完全的、具体的责任,他们的个人晋升、经济激励、奖惩考评均与政策效果有直接关系(贠杰,2006)。在责任化政府体制之下,行政管理的运行都是通过一系列的公共政策来实现的,不论政府官员层级的高低、工作性质的差异,以及个人主观上是否愿意,他们都必须在制度约束下采取各种手段尽可能地追求良好的政策结果,否则相关人员就必须为此承担责任,包括职位的降低或丧失以及经济上的惩戒,等等。

    需要强调的是,“责任化政府体制”与当前学术界流行的“责任政府”概念不同。“责任政府”一般是指政府及其公务人员具有对社会及公众需求做出政治回应的义务,并能够采取积极的措施,公正、有效率地实现民众合法利益的制度安排。“责任政府”中的责任,主要是指一种政府对民众做出回应的政治责任;而“责任化政府体制”中的责任,更多是一种行政责任和管理责任,这种责任与政府人员的管理行为和政策行为直接相关。而“责任化政府体制”中的“责任化”,则体现了这种责任体系的全面性和涵盖性,以及责任追究的明确、清晰和可实施。在“责任化政府体制”下,通过科学有效政策评估来确保公共政策的质量,就成为所有行政主体和组织成员的一种主动的、必然的选择。在这种情况下,责任化政府体制也就构成了公共政策评估的外部环境和制度基础。

    (二)责任化政府体制与公共政策评估的互动逻辑

    如前所述,责任化政府体制是公共政策评估的重要制度基础。事实上,现代公共政策评估之所以必要和可能,正是因为它建基于一个以法治为基础的全面责任化政府体制之上。从这个意义上讲,责任化政府是探讨公共政策评估得以建立并有效运行的重要体制环境和制度前提。在这种体制之下,政府组织及其成员必然由法定的制度规则来指导行动,由专业化的评估组织和人员,按照规范化程序和科学化标准去评估政策,以追求最佳的或尽可能好的政策效果为目标,从而最大程度地减少或避免政策失误和政策失灵。在实现全面责任化的政府体制中,清晰的责任制度、明确的责任主体和细化的奖惩措施是制度性要求,可以较好地杜绝非责任化体制产生的对组织目标和政策成本不敏感、官僚化运作以及腐败、寻租等不良后果,进而有效排除责任缺失、异化或政治性庇护等问题。正因为如此,一个责任化政府体制对于公共政策评估的有效性而言,无疑是相当重要和不可或缺的。

    正因为如此,探讨公共政策评估需要以责任化政府体制作为基础,否则,政策评估充其量只是一种政治摆设或者行政道具而已。无论政策评估机制如何完善,评估手段和方法如何科学,在一个非责任化政府体系中,政策评估目标都难以真正实现和有效落实。当然,在现实政治过程中,并不是所有政府体制的责任化都是符合要求的,即使在一些实现初步责任化的政府之中,责任化的实现程度和范围也存在较大差异,这无疑会影响科学化公共政策评估运行的有效性。另一方面,责任化政府体制虽然是政策评估的重要制度基础,但公共政策评估的作用也不是完全被动的,它也可以通过自身的有效运作促进责任化政府体制的加快建立和不断完善。如前所述,非责任化政府之所以会存在的重要原因之一,是主观上不去追求或客观上无法追究政府责任:不去追求责任是因为缺乏必要的制度约束,而无法追究责任则是由于缺乏追究责任原因的有效途径和手段;而公共政策评估则可以很大程度上克服这种缺陷,弥补这方面的不足,促进责任化政府体制的建立。因此,责任化政府体制的建立和政策评估体系的完善,是相辅相成、互相促进的(贠杰,2014)。

    在当前阶段,由于行政管理体制和运行机制不够健全,责任化政府体制还只是公共管理改革的努力方向和理想化的管理形态,远远不能适应公共政策评估制度化、规范化的发展要求。虽然政府问责制和管理规范化建设等一系列改革措施开始逐步在公共管理中得以应用,但是,总体来看,问责制形式大于内容的问题还较为突出,许多措施不够细化、具体和可操作,更多停留在口号和概念层面,全面的、体系性的责任化政府体制建设还任重道远。另一方面,我们也应认识到,即使不存在责任化的政府体制,也并不完全影响对公共政策评估基本范式的研究和应用。当前阶段可以把责任化政府体制作为一种假设性制度环境,并在此基础上探讨政策评估的制度要素和技术范式的构建,以此推进责任化政府体制的加快形成。事实上,责任化政府体制只是政策评估能够发挥效力的基本要求和必要条件,公共政策评估的有效性还要受到评估制度范式和技术范式等因素的影响。作为政策评估的必要制度基础,责任化政府体制建设不仅需要在行政管理层面得到切实加强,还需要通过与政策评估范式的良性互动加以巩固和优化。

    四、公共政策评估的基本范式

    “范式”(Paradigm)这一概念,是美国学者托马斯·库恩(Thomas S. Kuhn)在《科学革命的结构》一书中首先提出的。库恩认为,范式就是一种公认的研究模式,是指为进一步的科学研究提供模式的特定的科学成就,即为多数甚至是全部的研究者所认同和接受的一套成文或默许的制度,包括学科的理论、方法、术语、假设、体系原则、操作规则等诸多方面(库恩,1962)。我国公共政策评估起步较晚,虽然已初步建立起学科研究的基础框架,但普遍公认的研究范式还远未成型,目前已有的政策评估实践往往缺乏有效的专业化理论指导,更多表现为从不同学科角度去评价政策,评估形式多样,评估方法各异,评估效果也差别较大。换言之,当前我国公共政策评估更多地停留在一般性评价政策,而非库恩所提出的“范式”意义上的科学的、专业化的政策评估。有鉴于此,加强公共政策评估的基本范式研究和建构,是当前中国公共政策评估理论研究的重大命题。

    (一)公共政策评估的制度范式

    作为一门独立的学科,政策评估的重要性被广泛认知仍然是最近几十年来的事情。作为一种特殊的政策现象,政策评估的历史与公共政策实践的发展同样久远,在那些国家及其意志执行的合法载体——公共政策产生的最初年代,对其正确性和有效性的初始形态的评估就已经存在了,只是由于缺乏现代意义上的范式思想和制度规范,而未受到管理者的重视。进入新世纪以来,伴随管理科学化进程的加快,公共政策评估的基本范式已成为了影响政策评估质量的关键因素。在研究初期,学者们更为关注应用导向和工具意义的政策评估技术方法,没有把制度范式作为一个独立研究对象予以重视。但实际上,任何规范化的公共政策评估都离不开必要的制度性支持,除了需要以责任化政府体制作为必要的外部制度环境外,政策评估制度范式的构建同样重要。否则,即使政策评估技术条件非常完备,但缺乏必要的制度范式基本要素的支撑,政策评估效力也会存在较大差异。

    所谓公共政策评估的制度范式,是指在公共政策评估领域所形成的具有独特功能的制度规范、组织建制和管理机制所构成的基本制度形态。具体而言,就是指一个国家的公共政策评估应有专门的法律和制度体系进行规范,由客观中立的、职责明确的评估组织和专业人员来承担,并形成一套运转有效的管理机制的评估制度模式。具体而言,政策评估制度范式构成要素主要体现在以下几个方面。

    首先,评估制度范式体现为以政策评估为中心的法律制度体系的完善程度。加强制度规范建设,直接关系到政策评估的权威性、规范性和有序性。目前,中国不仅缺乏专门的政策评估法律规范,而且在综合性法律和政府管理具体制度中也很少涉及政策评估问题,政策评估工作多处于自发分散状态,具体表现为政策评估工作的客观性、独立性不强,政策评估职责和目的不明确,评估主体缺位或工作形式过于单一,评估程序也存在较大的随意性,评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式,等等。在实践中,应充分考虑中外制度差异,积极构建符合实践要求的中国公共政策评估制度范式,通过专门立法确立政策评估的权威性地位,并对评估主体职责范围、评估程序方法、评估结果运用以及加强评估监督等问题作出明确的制度性规定,使公共政策评估工作得以在明确的法律制度框架下运行。

    其次,评估制度范式体现为完备的组织机构建制和评估人员的专业化程度。相对独立、职责明确的政策评估组织和专业化人才队伍,既是确保政策评估结果客观公正的制度前提,也是公共政策评估职业化、专业化的重要标志。国际经验显示,在政策评估制度范式比较成熟的国家,设立相对独立的评估组织和部门,并由专业化的政策评估人员承担评估职责,是一种共同的制度特点。为更好地保障政府内部评估组织的独立性,需赋予其在人事权、财政权等方面更多的自主性(陈水生,2022)。同时,还要大力发展专业化的第三方评估组织,以实现官方、非官方政策评估组织在功能上的协调互补(李志军等,2020)。在一些发达国家,公共政策评估的组织化、职业化和专业化已成为主要发展趋势。我国也积极加强政策评估机构建设,在中央层面,设有中办督查室和国办督查室;在国家部委层面,大多数部门(机构)都单独设立了职能司局,如国家发展改革委设立评估督导司,科技部设立国家科技评估中心等(李志军,2022)。不过,目前我国公共政策评估大多是由政府内部评估机构或是由政府委托非政府机构进行,均难以保持较高的独立性。

    最后,评估制度范式体现为具有健全的政策评估运行管理机制。公共政策评估工作的有效运转,离不开相关机制的配套保障。管理机制层面的制度范式,包括评估内容的规定,评估程序的设计、评估经费的使用,评估责任的划分,以及评估结果的使用,等等。要健全利益相关方参与机制,提高政策评估工作的透明度和公信力;建立评估数据公开与共享机制,为公共政策评估提供充分的信息和数据支持;建立专业化人才储备机制,通过教育培训、资格认证、引入外部专家力量等方式提升政策评估人员的专业化水平(李曜坤、田琳琳,2017);建立健全政策评估结果落实和纠错机制,等等。

    目前,我国公共政策评估的制度范式建设还相对滞后,特别是还未形成明确的法律制度框架,缺乏专业化的政策评估组织和人才队伍,缺乏具有制度约束力的政策评估运行管理机制。在当前实践中,即使一些政策机构按上级要求开展公共政策评估,也往往是被动的,甚至是形式主义的,即使是引入第三方评估也难以保证其专业化和客观性。总之,公共政策评估制度范式的形成,既是现代公共政策评估制度化的重要体现,也是评估技术方法有效性的基本保障。只有建立了完备的评估制度范式,才能为公共政策评估技术范式作用的发挥奠定坚实的制度基础。

    (二)公共政策评估的技术范式

    现代科学技术的进步为政策评估的发展提供了先进的分析方法和技术,有力地推动了政策评估科学化、专业化进程的发展。例如,系统论的引进为公共政策评估提供了一个新的分析框架,数理方法的不断完善为政策评估提供了更为精确化的分析途径,而大数据技术和人工智能的兴起为政策评估技术发展开辟了崭新的空间,等等。这些都为政策评估的深入开展提供了有利的技术条件,为公共政策评估的技术范式的形成提供了跨学科、综合化的基础。

    所谓公共政策评估的技术范式,是指为政策评估的科学研究和实践应用所提供的被普遍认同的技术方法领域的基本形态,是建立旨在阐释公共政策实施过程中的资源投入与产出效率、以政策目标实现程度为评价标准依据的政策评估技术方法模式。一般而言,技术范式框定了政策评估技术路线的选择类型和发展方向,可以为评估人员的智力活动提供基本的思想框架和分析路径,指导评估人员应该及不应该做什么,以及应该怎样做。与传统公共政策评估以经验判断为基础的、零散的研究特点不同,现代政策评估在多学科交叉融合的推动下,在实践应用中逐渐形成具有本学科特点的、规范化的技术方法体系,其结构化的要素特质就体现为政策评估的技术范式。

    总体来看,现代政策评估技术范式的演进路径,主要经历了价值评估—技术评估—以政策效果为核心的系统性综合评估等主要发展阶段,每个阶段的转化都是与对公共政策性质和评估功能认识的逐步深化密切相关的。事实上,现代政策评估从一开始就存在技术范式之争,即在方法论方面,政策评估的性质究竟是一种价值判断还是一种技术分析始终存有分歧。传统政策评估更为重视价值判断,认为实现公平与正义是政策评估的本源功能;在这一范式主导下,相关政策评估实践往往集中于政治层面的评估,集中于公共政策在社会价值方面的评价(贠杰、杨诚虎,2006)。持价值评估观点的学者认为,不首先澄清政策评估中的价值问题,对公共政策的正当性、公平性和社会性做出判断和分析,而仅仅局限于技术层面去评估政策效果,无异于本末倒置,失去政策评估的本源意义,因而政策评估应首先强调价值评估的重要性,凸显公共政策的政治性,甚至把政策评估(Policy Evaluation)定位于“政治评估”(Political Evaluation),以示与“技术评估”的区别。也正是由于这种评估范式的分歧,使政治性的价值评估重新归入了传统政治学的研究视野,而“政策评估”则迈入了技术性评估的轨道,并在现代社会对专业性评估的强大需求下得到了快速的发展。

    正是在这种背景下,技术性评估学派逐渐成为政策评估的主流,为公共政策评估作为一门独立学科建制做出了突出贡献,为政策评估技术范式的形成奠定了重要的知识基础。持技术评估观点的学者认为,必要的价值评估虽然属于政策评估的范围,但并非是评估主体的主要职责,特定的价值导向应首先体现在政策制定阶段,是政治家的决策责任,而非政策评估者的使命。况且,现代社会结构的复杂性,使社会主体价值观也呈多元化、差异化、动态化的态势,不同区域之间、不同个体之间或同一个体的不同发展阶段之间,价值观都会存在较大不同,公共政策价值导向应体现在政策方案的前期决策过程。在政策评估中,评估主体只须根据政策目标的价值标准去判断公共政策的正当性和公平性即可,无须和政治过程形成的政策方案价值导向产生分歧。这也构成政策评估技术范式得以确立的重要思想基础。

    然而,随着制度环境、经济形态和社会结构的日益复杂,政府评估的技术分析模式也面临各方面挑战。因此,形成学界广泛认知的政策评估技术范式也更具必要性和迫切性。目前,公共政策评估技术范式的创新性建构还极为匮乏,国内学术界对政策评估的技术范式研究还较为滞后,远未形成统一的、规范的、有效的评估技术范式,现有政策评估技术方法不仅五花八门,而且往往与政府组织绩效评估、政府人员绩效评价的技术方法混同,忽视了公共政策评估的学科性质、目的和技术要求,直接影响了公共政策评估技术方法的公信力和可靠性。从评估实践看,当前所采用的评估技术方法大多是直接借用或照搬其他学科,例如经济学特别是计量经济学以及社会分析等方法,这也是政策评估领域技术范式不成熟的表现。政策评估技术范式的构建,虽然有必要借鉴融合其他学科方法,但政策评估不同于一般性的经济分析或社会分析,有自身特殊的功能定位和技术需求,需要以公共政策质量为研究客体,以政策评估科学化为目标,建立有针对性的、专业化的技术方法特质。这些都构成了政策评估技术范式的学科基础。因此,大力加强公共政策评估的技术范式研究,尽快形成政策评估领域广泛认同和遵循的技术范式结构化形态,在当前阶段具有特殊的紧迫性和重要意义。

    五、公共政策效果评估的技术方法

    政策效果评估是公共政策评估的核心内容和重点领域,也是决策者和公共政策主体最为关注的部分,甚至被置于公共政策评估技术范式的最优先地位。事实上,广义层面的公共政策评估,即系统化综合评估的其他方面,包括政策方案评估、政策系统评估、政策过程评估以及评估标准和方法的自评估等,都是围绕政策效果评估这一核心内容展开的。所谓政策效果评估,就是通过一定技术方法对公共政策在达成其目标及其实现程度方面进行的全面评价和衡量。通过政策效果评估,可以确定某项公共政策是否发挥了作用,以及在多大程度上发挥了作用,并进一步深入分析政策措施与政策影响之间的因果关系,为政策优化调整提供方向和依据。

    (一)政策效果评估的基本思路

    公共政策的效果评估,即狭义层面的政策评估,一般应建立在对政策效果结构和类型的分析基础之上。在政策评估实践中,政策效果评估一般包含两方面内容,即公共政策实施后对政策作用对象状态产生的改变,以及政策目标与实际效果之间的符合程度。二者都可以通过一系列具体指标和量化方法来实现评估目的,最终得出政策目标实现程度的评估结论。然而,由其复杂性所决定,政策效果的辨识和评估指标的确定往往有一定的难度。当某项公共政策实施后,其产生的效果不仅类型多样,而且形态较为复杂,需要通过政策效果结构来进行系统分析(具体见图1)。

    可见,基于政策效果的结构评估,能比较全面地掌握某项公共政策的实际效果的表现形式和分布状态。在进行某项政策的实际评估时,应首先明确分析思路,重点考察以下几方面问题:(1)政策的实际效果是否实现了政策的即定目标,即目标领域效果的结构化分析;(2)在预期效果之外,是否存在非目标领域效果,这种效果是显性效果还是潜在效果,是正效果还是负效果;(3)进一步评估目标领域效果的基本性质和表现形式,即确定目标领域效果是长期效果还是短期效果,是主要效果还是次要效果,是明示效果还是潜存效果;(4)根据评估指标对目标领域主要效果和次要效果进行具体测量,对不同效果作用范围和影响程度进行计算;(5)通过对政策投入成本的测量来评估投入—产出比,包括实际成本中直接投入成本和间接成本的准确测定;(6)评估政策措施与政策影响之间的相关性问题,即因果关系的判断。这种评估的重要性在于:在复杂的社会政治环境中,某项公共政策的效果和影响,既可能是由该项政策引起的,也可能是由其他政策或非政策环境因素引起的,如政策对象的自主变化、偶发事件的干扰,等等。因此,科学规范的政策效果评估,需要尽可能排除非政策因素的干扰,以精准测评政策措施真正的影响力。另外,需要强调指出的是,在效果评估过程中,应清醒认识到政策评估在某些方面的局限与不足,例如,政策效果表现出的不确定性,包括形式的多样性和范围的广泛性,都使测量和评估面临着某些技术上的困难,这使一般性的政策效果评估难以全面、准确地完成分析任务。在这种情况下,不同评估方法的选择和评估技术的完善,就显得相当重要。

    在完成政策效果评估之后,就应该形成一个基本的结论:该项政策的目标是否按计划实现以及实现的程度如何,等等。在此基础上,将展开对该项政策的全面分析。例如,如果政策目标未实现,或者政策效果不理想,或者出现了非目标领域效果,特别是负面效果,那么原因何在?而答案一般需要从对公共政策系统和政策过程的反溯评估中得出,这就是广义层面的系统性综合评估。该领域分析往往包括4个方面,即对公共政策方案、政策系统、政策过程的分析,以及对政策评估标准和方法是否存在问题的综合分析,以寻求政策效果不佳的原因及改进路径。

    (二)政策效果评估的基本方法

    政策效果评估的技术分析方法虽然种类繁多,但一般都是在“前后对比法”这种基础性方法上发展而来的。所谓“前后对比法”,就是将公共政策实施前后的政策作用对象状态变化与政策目标的符合程度进行对比来判断政策效果,进而得出评估结论的一种量化分析方法。目前常用的双重差分法、合成控制法、断点回归法等方法,都是对这种基本技术范式的具体应用。它通过一系列的条件限定和参数对比,不仅可以对政策执行前后状态变化进行有效测量,还可以直观分析政策的实际功能和影响偏差,因此已成为政策评估中一种具有代表性的技术范式。

    1.简单“前—后”对比评估法

    简单“前—后”对比评估法,就是将政策实施前后的政策对象状态变化直接加以比较的直接评估方法,政策效果一般被视为政策对象因政策作用而状态变化的参数差额,如图2所示,A1表示政策实施前的参数数值,A2表示政策实施后的参数数值,A2-A1就是政策效果。简单“前—后”对比评估法是一种初级传统的评估方法,主要特点是简便、易行。其缺点在于评估适用范围有限,非政策因素效果难以识别和摒除,评估结果与实际效果可能存在偏差。

    2.“投射—实施后”对比评估法

    “投射—实施后”对比评估法,是通过建立政策执行前的政策对象状态变化的历史趋势线,投射到政策执行后的评估时间点上,并将所得到的投影点与同时期政策对象的实际状态参数进行对比,其差额即是政策的实际效果。如图3所示,Q1Q2是根据政策执行前的相关数据资料建立起来的历史趋向线;A1表示政策实施后的投影点,代表若无该政策影响的状态参数;A2表示政策实施后的实际参数;A2-A1代表政策的实际效果。该评估方法的特点是通过历史趋势线方法尽可能将非政策因素“滤除”,评估结果更为准确。但缺点在于,对政策对象历史数据资料的完备性要求高,确定变化趋势有一定难度。不过,随着大数据、人工智能、机器学习等新的数据环境的完善发展,历史趋势分析法会越来越成熟。

    3.“有政策—无政策”对比评估法

    “有政策—无政策”对比评估法,是双重差分法进行政策效果评估的具体运用。这种方法通过设立对照组和实验组,分别对“有政策”和“无政策”两种情况进行前后对比,通过双重差分确定政策的实际效果。如图4所示,A代表实验组,B代表对照组;(A2-A1)为“有政策”条件下实验组状态变化情况;(B2-B1)为“无政策”条件下对照组状态变化情况;(A2-A1)-(B2-B1)就是政策的纯效果。这种方法的优点是,较好控制了非政策变量的影响,政策实际效果评估更为精确。其不足之处在于,对实验组和对照组的可比性限制较为严格,对照组的可比性会直接影响评估结果的准确性。

    4.“控制对象—实验对象”对比评估法

    “控制对象—实验对象”对比评估法,是典型社会实验法在政策评估中的具体运用。其要义在于将政策实施前完全同质的评估对象分为实验组和控制组,然后比较这两组在政策实施前后的状态变化情况。如图5所示,A1和B1分别是政策实施前的实验组和控制组的情况,处于同一起点;A2和B2分别是政策实施后的实验组和控制组的情况;A2-B2就是政策效果。这种方法的优点是,实验组和控制组在政策执行前状态完全一致,可以有效滤除非政策因素的影响,评估结果更为直观和精确。其不足之处在于,对实验条件和技术要求过高,评估实施会有较大难度。

    综上所述,公共政策评估要知其果,更要究其因。在狭义层面对政策效果进行评估后,可进一步开展对该项政策的系统化综合分析,找出影响政策效果的关键因素或政策中存在的问题及其原因,以明确优化与调整政策的方向和重点,进而有针对性地提出富有建设性的政策建议,促进公共政策质量不断提升。

    六、总结与讨论

    从各国公共管理的一般规律看,随着经济发展和社会进步进程的加快,对公共政策评估的实践需求会越来越高。如何有效提升政策评估的科学化、制度化和规范化水平,进一步促进经济社会高质量发展,是新时代推进国家治理体系和治理能力现代的重大课题。当前,我国公共政策评估理论研究和实践发展还面临一系列问题,需要从制度和技术层面共同加以解决。而责任化政府体制的构建,是公共政策评估的重要制度基础和外部环境,规范化的制度范式和科学化的技术范式是影响政策评估效果的关键因素,对检验公共政策质量、提高政策管理水平,发挥着不可替代的作用。

    党的十八大以来,我国在公共政策评估领域有了较快发展,公共政策评估受到决策机关、利益相关方及公众的广泛关注。围绕重大改革方案、重大决策事项、重大政策实施效果,我国从中央部委到地方政府部门都积极开展了广泛的公共政策评估工作。但总体而言,我国公共政策评估体系建设还相对滞后和薄弱,实践领域的公共政策评估工作尚处于探索阶段,全面责任化政府体制亟待加强,政策评估的制度范式缺乏要素支撑,评估的法律制度规范不够明确,评估机构的政府组织建制不健全,第三方评估的独立性和专业化不足,政策评估的技术范式缺乏突破,等等。因此,为推进公共政策评估的科学化、系统化和规范化,需要学术界和实务界共同努力,重视加强公共政策评估的科学化、本土化研究,加快形成理论与实践的良性互动,构建公共政策评估的制度范式和技术范式,推动我国公共政策评估体系建设迈向更高质量的发展阶段。

    (注:文中图片有删减。)

    下一篇:江小涓、靳景:数字技术提升经济效率:服务分工、产业协同和数实孪生