作者简介：
吴 田，中国社会科学院大学政府管理学院副教授，中国社会科学院中国社会科学评价研究院人才与学科评价研究室副研究员。
摘 要 “治理能力”是20世纪末以来学界普遍关注的概念。以公务员队伍为行为主体的政府在治理体系中扮演着主导角色，公务员治理能力的提升是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。本文研究认为，在全球治理现代化背景下，中西方语境中的“治理”都有三个要素，即遵循的规则或制度、施加影响的过程、得到的结果。基于中西方语境下治理理论的要素组成和新时代新趋势，治理能力的主体应突出以政府为代表的“元治理者”和公务员的实体性角色，并受到所在国家相关制度体系的约束。在此基础上，笔者对公务员治理能力的评价理念进行剖析，提出了“能力”与“人—岗位—制度”相匹配的分析框架，并且基于此框架探讨了有效提升公务员队伍治理能力的途径。
“治理”是近年来被广泛关注的概念。2020年初在全球范围内暴发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情（下文简称“新冠疫情”），更使得各国政府将提升治理能力作为提高国家能力的中心主题。通观古今中外，“治理”一词并非源于一家，而是在东西方不同的文化背景下各自独立产生的。从汉字的字面意思来看，“治”为安定太平之意，“理”为条理顺遂之意，治而理之便是追求安定和各种力量的有序运行。这是取其结果之意。与此同时，“治理”二字又兼具过程之性：“治”，“从水从台”，即以水的特征为法进行修整疏通；“理”，“玉石成器”，即顺着玉石的内在纹理进行剖析雕琢。这是取其过程之意。二者所描述的行为过程均需遵循一定的礼法和规则，且需深入、细致地操作。从英文“Governance”（治理）一词的词源来看，则意为统治（Govern）的行动或方式。而“Govern”有控制和施加影响之意，其古希腊文的词源有“掌舵”之意。由此可见，“治理”在中英两种语言中的词义本身，基本勾勒出了其应有的概念内涵，即基于一定的规则，施加影响，继而得到各种力量有序运行的结果。这其中主要有三方面的要素：其一，遵循的规则或制度；其二，施加影响的过程，并且过程的施加应当是精心细致、以调和为主的；其三，得到的结果，并且结果是有秩序的，可以让各个要素都回到各自所在的运行轨道上。
治理效能不足是近年来各类危机事件反映出的普遍问题，而提升治理能力是治理发展的共同诉求。公务员作为政府部门的代言人，其治理能力的提升是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。党的十九届四中全会强调“要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。为此，本文将对公务员治理能力的概念进行系统界定，对其评价体系的设计理念进行逻辑分析。一方面，从理论层面将治理理念同公务员能力要求有机结合，有助于形成公共部门人力资源管理的情境化视角；另一方面，在实践层面能够促使相关主体对公务员治理能力做出更合理的规范，以更好地应对当今治理的挑战。
一、从新公共治理到国家治理能力现代化
治理作为一种理论，在20世纪末受到广泛关注。冷战结束后，新科技革命的大力推进、经济全球化的迅猛发展和国际秩序的快速变化，都在呼唤新的治理理论和实践方法的出现。于是，“新公共治理”（New Public Governance）快速成为继“公共行政”（Public Administration）和“新公共管理”（New Public Management）之后（表1），有效回应21世纪日益复杂、多元和碎片化的公共政策执行和公共服务的治理理论。与前两者一致，新公共治理也是一套集成价值、政策和制度的有机理论系统。在这一系统中，规则和制度为个人和组织等治理主体设定了限制，也提供了激励。拓展到全球层面，全球治理体系是国家、市场、公民和组织（包括政府间和非政府间组织）之间通过正式和非正式机制、关系和行为过程而运转的复杂结构。这一结构主要通过非层级的网络体系来表达集体利益，协调利益矛盾，而主要行为主体间的“信任”等要素，则成为公共治理时代重要的价值基础和资源分配机制。因此，在西方学术话语语境中，“治理”一词主要意味着政府分权和社会自治。
在中国，“治理”概念被广泛提及始于21世纪第一个十年。2013年11月，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，其内容涉及治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面；党的十九届四中全会围绕这一总目标的实现作出战略部署，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一纲领性文件，由此将“治理”与“体系”和“能力”结合在一起。目前，关于“国家治理体系”达成的一个基本共识是：它是指一整套紧密相连、相互协调的国家制度，是一个以目标体系为追求、以制度体系为支撑、以价值体系为基础的结构性功能系统。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”由此可见，治理体系主要侧重于社会广泛遵循的“规则”。而“治理能力”则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，相对来说，更加侧重于“过程”和“结果”。这与本文开篇提到的治理的三个要素是一一对应的。
“治理”或者“治理能力”在中西方语境中的侧重点不同，西方侧重于“没有政府”的治理，中国则更强调党和政府的主体性角色。与其说 “治理” 这一概念是21世纪初从西方引入中国的，不如说更应是中国国家治理现代化的产物，它包含“制度—过程—结果”三个要素。
二、治理主体的转向
（一）新冠疫情带来的新趋势
新冠疫情的暴发挑战着各国的治理能力，以世界卫生组织（World Health Organization）为代表的全球性机构的中心地位受到削弱，民族国家正在重新确立自己的权力，各主权国家的治理能力正在被重新界定，对国家应对危机的有效性判断已经从冷战时期遗留下来的意识形态之争转变为新时代的 “国家治理” 之争。具体来看，有两个方面的重要趋势尤其需要关注。
一是政府能力的提升。新冠疫情大流行改变了国内政治与国家间政治发展的评判标准。在危机时期，评价政府绩效的关键指标不是政体的类型，而是国家的能力，尤其是民众对政府的信任。面对危机，国家需要将自由裁量权更多地下放给行政部门。政府在克服疫情大流行及经济衰退造成的不良影响中扮演着重要的角色，其成功举措将减少社会内部矛盾的爆发，降低安全风险，反之亦然。而面对危机的不确定性，任何一套现有的法律或规则都无法预见到人类社会将面临的一切快速变化的新情况，公民必须选择相信本国政府具有专业知识、技术和能力，能够秉公做出最好的判断。因此，新冠疫情暴发后，政府的力量重新进入人们的视线，政府也在不断提升自身的能力水平。
二是国际体系的变革。新冠疫情的暴发，使得20世纪建立的以美国为首的全球治理架构加速萎缩，并可能导致大国关系的持续恶化和欧洲一体化进程的减缓，国际体系将承受巨大压力，国家内部和国家之间的不稳定因素和矛盾冲突将日益增加。美国维持全球领导力的三大支柱，即强大经济和军事实力的结合、一系列盟友的支持及其对美国能力的广泛信心，都将在疫情中受到冲击，进而使美国的国际领导力日渐式微。
（二）公务员的角色回归
从表1的归纳中可以看出，西方的新公共治理理论更关注网络、多元主体、公民社会等要素，信任和契约精神的价值凸显。当然，这并不意味着传统公共行政和新公共管理提倡的价值理念完全被摒弃。公务员的传统角色被“管理和促进互动治理的‘元治理者’（Meta-governors）”补充而非替代，其主要任务目标在于“用实际干预来平衡治理体系网络中各部分的自主权”。为了实现这一目标任务，可以借助的方式有：宣传某项政策、制定政策说明和进行政策解读、扮演划界者角色并与政治家结成联盟等。由此，在新公共治理时代，公务员成为公共部门、市场和社会网络的“元治理者”。他们需要为所有参与治理的主体制定明确的目标并进行责任分工，设定公认的标准并分担行政负担，扮演好兜底角色；需要掌握更多的管理网络中复杂的、非常规问题的技能和处理各种跨越边界的关系的技能；需要兼具推动政府内部机构协作和整合由多主体掌控的社会资源的能力。不同层级公务员的价值和能力侧重也有差别，越是高层级的公务员，越需要更高的咨询力、管理力、判断力，而新冠疫情更是为集中式、层级制管理等传统价值和要求的回归提供了牵引力。
就国内而言，党的十九大以来，提升公务员队伍能力素质的要求被不断提及。2018年年底，新修订的 《中华人民共和国公务员法》审议通过；2019年7月，中共中央办公厅又印发了《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，对建设高素质的公务员队伍提出了更加明确的要求；党的十九届四中全会更是强调“要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”，这是对公务员队伍整体治理能力提出的顶层设计要求。与此同时，“基层社会治理新格局”等概念也被反复提及。这些都将提升公务员治理能力提上了议事日程。
因此，如果说在治理理论谱系中政府和社会分居两端，那么，中西方的实践目前都在从各自占据的一端向另一端移动。而在这其中，公务员的治理能力实则是国家治理能力的具体体现，也是提升国家治理能力的重要环节。作为一名优秀的公务员，需要具备在具体的组织和体制范围内协调相互冲突的价值观的能力。接下来，本文将着眼于如何从不同的治理视角来构建公务员的治理能力体系。
三、公务员治理能力的概念界定
如上文所述，“新公共治理”是一套有机系统，治理能力也应当是一套有机系统，主要包含理念和目标、属性和要素、主体、方式等四个方面。
（一）公务员治理能力的内涵
一是治理的理念和目标，即治理所秉持的核心价值观。西方的治理理念始于“统治、控制”，但发展演变到今天，更多的是强调一种多元调和，一种跨越政治和行政界限的“善治”行为。党的十八大报告首次提出以 “富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”为主要内容的社会主义核心价值观，这是一个从国家层面到社会层面到个人层面的多元价值体系，基本上概括了我国的治理理念，本质上是对公共利益最大化的追求，是对解决社会主要矛盾的追求。
二是治理能力的主体界定。治理的主体最初源自统治阶级，在现代社会发展进程中逐渐聚焦于政府。随着福利国家管理危机的出现和公民社会的发展，政府的作用逐渐收缩，治理的主体出现多元化趋势。但是，一直没有改变的一个要素是“在参与集体行动的机构之间的关系当中包含着对权力的依赖”，即“治理能力”的主体归根结底还是以政府为代表的“元治理者”，只不过“掌舵”的方式在不断发展和完善。多元主体治理的前提主要是政府行使权力的方式发生了变化，给社会释放了更多自主权，也即治理能力的主体主要是政府，但又不限于政府，而公务员则是代表政府这一主体的最主要的实体性角色。
三是治理能力的属性和要素界定。提及治理能力，可以与之相比照的概念通常有领导力、胜任力、执行力等。这些概念有共通之处，尤其在各自的能力要素配置方面，有不少重叠之处，也就是所谓通用能力，但也存在许多差异。因此，对这些概念进行辨析，有利于更清楚地界定治理能力的属性和要素。
对于这几种概念的辨析显示，领导力、胜任力、执行力等能力概念均发源于企业管理，在后来的发展过程中逐渐被引入公共部门，并主要应用于公务员队伍。三者在概念设计上各有侧重：领导力强调能力与人的匹配，即领导“人”；胜任力强调能力与岗位的匹配，即胜任“岗位”；执行力强调能力与制度的匹配，即执行“政策”。而治理能力则直接发源于公共部门，是前三者的统一，是一个“能力”与“人—岗位—制度”多元匹配的系统。同时，几种能力概念都不是特指某种单一的能力素质，而是一个层次分明的有机体，并且都不是仅针对个体的要求，也包含了对岗位、集体以及情境的要求。治理能力也同样如此，是一个综合了个体能力、团队分工和内外环境的立体的系统工程。此外，几种能力概念都是动态发展的，而非一成不变的，在不同时代、不同地域对不同岗位的要求都不尽相同。治理能力也是如此。
具体到“治理能力”包含的要素，不同的研究团队基于各自的基础和所处的社会文化环境，设计出不同的模型和指标体系。西方学者大多强调参与（Participation）、透明（Transparency）、责任 （Accountability）、回应 （Responsiveness）、法治（Rule of Law）、平等（Equity）、有效（Effectiveness）等要素，关注政治、行政的输入、过程和输出（IPO）环节，区分过程和绩效指标（见表2），更多体现了对于“治理能力”的动态流程的关注。而中国党政干部的能力素质在中国特色社会主义国家制度框架规范下，更多体现了“治理能力”的静态分层，党的十九届四中全会通过的《决定》中强调的党政领导干部的“九种本领”便是典型代表。虽然中西方在设计具体能力要素时关注的重点不同，但都遵循前面提到的三个方面，即治理能力应当是能力与人、岗位、制度三方面要素相互匹配的，且三方面要素依次由内核向外围构成了三维立体的能力体系，它会随着时代、环境和岗位层级的不同而动态调整。其中与人相关的要素匹配处于内核的位置，即处于治理能力的核心。但这一核心能力究竟是什么，实际上也是动态发展的。例如，20世纪90年代学习型组织大行其道，所以当时治理能力中的一个核心素质就被认为是“学习能力”。但在信息技术快速发展和信息快速传播的今天，“学习”已经不足以支撑“治理能力”的核心，学习之后，运用新知识进行思维和创造的能力显得更为重要。因此，在界定不同层级的公务员队伍的“治理能力”核心时，也应当坚持这种动态发展的理念。
四是治理的方式构成。治理的方式从动态流程角度可以进行三方面的探讨：其一，治理的基础构建。这其中包括对于治理过程中坚持的“法”的构建和确认，无论是西方的“制度主义”范式还是我国的“依法治国”基本方略，都在强调这一点；同时，也包括治理主体的自身建设，即自身能力素质的保证和团队的科学合理配置。其二，治理过程中使用的方式方法。这犹如“公共政策”学科中的政策工具，是一个治理工具箱，随着时代的发展和进步，这个工具箱也在不断更新。例如，当前的高质量发展对治理提出的优化结构和提升全要素生产率的新要求，科技创新带来的科技伦理、颠覆性技术、指数级增长等治理新环境，数字时代和智能社会带来的新的治理手段和引发的治理变革等。其三，治理的监督机制，即谁来监督治理主体和治理过程。这需要在体制机制上有所设计。治理的方式从静态分层角度需要关注两个方面：其一，要坚决守住红线，扎实锻炼好基本功，注重“底线思维”的应用。其二，要立足当前、着眼长远，保持“拔高思维”的活力。
（二）公务员治理能力的外延
治理能力并不是包罗万象的，正如前文所述的三维立体结构中指出的，最外围是能力与制度的匹配，即制度框架决定了治理能力的外延。夯实国家治理及公共治理的制度体系，首先要完善中国特色社会主义制度体系，国家的治理能力实则就是国家制度的供给能力。由此，治理能力的外延是集合了具体制度、基本制度和基础制度的“制度体系”。同时，治理能力要不断适应国际环境的变化，治理理念盛行时是全球化的上升时期，但如今逆全球化的趋势无疑需要各国重新思考如何“治理”，新冠疫情更是加速了这一趋势。在总结反思“治理能力”时，不可忽视如下趋势：
一是复杂性与不确定性。这是公认的21世纪治理的基本特征。随着科学和技术的进步，从前的预言变为现实，未来几年的大部分关键技术的发展趋势在30年前都还闻所未闻。人工智能、自动化、共享经济等对根深蒂固的社会结构造成了冲击。创新创造的能力、快速迭代的能力、对前沿理论和最新知识保持好奇心和敏锐度的能力，无论对于个体还是组织，都从原本的加分项，变成了必备条件。
二是风险与危机。21世纪的第一个十年，“黑天鹅”和“灰犀牛”如影随形，环境污染、气候变化、种族主义和恐怖主义等影响着人类的生存和生活。第二个十年，非传统领域的安全问题引起了人们的关注和警醒，全球性预警和防御处理机制的漏洞暴露无遗。对于世界各国而言，“防范化解重大风险的能力”已成为领导人的必备能力。
三是多中心化和网络化。互联网的发展以及近年来区块链的发展，都在改变着人们的认知和思维方式，多中心化甚至去中心化的网络结构正在重新定义人与人的联系。而反映到治理体系中，掌握大数据的企业，掌握流量的社会组织，甚至是没有严格组织结构的松散群体，都可以扮演治理主体的角色。在这样的网络结构中，人人地位相对平，各自扮演着自己的角色，且各自基于自身诉求进行理性选择，得到的是决策的相对公正平等，而损失的无疑是效率。
四是自媒体与反馈机制。与多中心趋势相对应，移动互联催生了人人都是自媒体的时代，这样的传播方式会在一定程度上打破原有的垂直通道，建立扁平化反馈机制，提高信息反馈效率。对这种快速的、直接的信息反馈作出及时且适度的反应的能力，是当今时代治理能力中需要吸纳的重要方面。与此同时，自媒体的实时发布性、全球互动性优势，会让个体产生人人都是决策者、都是治理者的“错觉”，越界行为甚至不法行为时有发生。
综合以上四个方面的趋势可以发现，治理能力的有机体在当今时代被注入了许多新的能力要素。但无论怎样变化，都需要坚持以下三方面的原则：其一，坚持制度的外延限定，即上述任何趋势下产生的新要素在被纳入治理能力系统时，都不应超出既有制度规则的限定。其二，除政府之外的其他多元主体的权力获得应是政府放权的结果，即应在统治机构授意或默许的范围内行动，以保证相对合理的效率水平和行为规范。政府或者代表政府的公务员需要充分发挥“元治理者”的功能，在多元网络结构中设定标准、厘清责任、明确分工。其三，经过充分论证后，如果确实是制度本身存在缺陷或者已经落后于时代发展水平，那么，治理主体可以重构制度外延。
四、公务员治理能力的评价理念
公务员绩效考评的制度性障碍，使公务员队伍治理能力存在结构性失衡倾向。对公务员治理能力评价体系的有效设计，有利于更加清晰地厘清相关概念，规范公务员的行为。各国对于公务员或者文官队伍的能力素质有许多要求，为何要提出增强“治理能力”这一要求，如何避免新瓶装旧酒，是需要首先思考和解决的问题。在全球范围内，“复杂性和不确定性”共存的趋势暴露了全球治理体制机制中的许多弱点和盲点。近年来，美国连续“退群”的举措更是警醒各国，那些已经运转半个多世纪的全球治理机构或联盟并非铁板一块、坚不可摧。在中国，历经40余年改革开放，我国社会进入新时代，经济发展进入新常态，改革进入深水区，接下来的工作任务都是硬骨头。在国内外发展都面临困境与挑战的大环境下，提出提升“治理能力”的要求，有其特殊性和时代性，主要目的是为了解决或者预防“治理失灵”的问题。鉴于各国的制度和体制差异，本文旨在提出设计公务员治理能力评价体系的理念和思路，具体的指标选取需要基于各国的实际情况，在今后的研究中进行进一步探索。
公务员治理能力评价归根结底是一个“公共部门人力资源管理问题”，具有复合层次性、多元复杂性、内容交叉性等特点。伊娃·克尼斯（Eva Knies）等人曾就此结合公共管理和人力资源管理两个学科的相关理论，构建了一个具有一般意义的“公共部门人力资源管理”分析模型 （如图1）。
结合这一思路和前文的分析，本文提出公务员治理能力评价体系的设计理念和关注重点，主要包括三个方面，这三个方面缺一不可（见表3）。
一是构建有机系统。能力与“人—岗位—制度”三个方面的匹配是环环相扣的，在设计时应当充分考虑三个环节之间的协调配合，并且同时关注内在和外部两方面的要求，即图1中外部的环境和价值以及内部的相关主体的意识和行为。首先是能力与人的匹配。这既包括对个体的要求，也包括对集体（班子、队伍）的要求；既包括对领导者（管理层）的要求，也包括对追随者（员工）的要求。内在要求主要关注自身的“德、能、勤、绩、廉”等方面的能力素质水平，外部要求则关注对他人的领导力或追随力。其次是能力与岗位的匹配。这一环节主要关注能力与所从事的工作和所担当的职责是否相匹配。内在要求可以等同于胜任力，同样包含了要求领导者和追随者所具有的与各自岗位相匹配的意识和行为。外部则需要有第三方的监督和制衡。最后是能力与制度的匹配。具体到公务员队伍，应重点关注政策的制定、执行和落实。内在要求具有执行力，外部则需要有对制度或者政策的反思和反馈机制，有重构制度边界的能力。三者有机统一，才能评价治理能力的全貌。
二是区分治理层级。从治理的层级来看，主要包括全球治理、国家治理和基层治理，这三个方面是每一层级公务员都需要考量的。任职于国际组织中的国际公务员应当具有基层治理的思维和能力，同样，基层公务员也应当具有国际治理的视野和能力。从治理主体的层级来看，主要有中央和地方、领导职务和非领导职务、综合管理职务和专业技术职务等的区别。治理能力是有层级的，鉴于治理能力的综合性和系统性特征，在设计评价体系时，不同层级的差异性应主要体现在能力素质的权重差异上，而非侧重于内容差异。
三是注重动态调整。评价体系应当随着时代需求的变化发展而动态调整，尤其是具体的指标体系中涉及的具体能力要素，要及时更新。当然，不一定是颠覆性更新，也有可能出现旧有能力要素和价值的回归。
五、结语：公务员治理能力的有效提升
本文围绕“治理能力”这一议题进行了较为系统的分析和探讨，同时，结合最主要的治理主体—公务员的治理能力进行了论述。无论是对治理能力概念的界定还是评价体系的设计，最终目标都是为了有效激励治理主体和提升治理能力。结合上文的论述，在此总结有效提升公务员治理能力的三个主要着力点：一是抓住基本属性和特点。提升治理能力，首先需要回归治理的本源，即抓住其最基本的属性和特点，追求各种价值的组合、各种要素的调和以及方式方法的条理性。这也是治理区别于“管理、控制、领导”等概念的最基本要素。二是找准核心激励点。解决治理失灵的核心在于解决政策落实难和公务员队伍不作为、不会为、乱作为的问题，归根结底还是如何正确激励这些“理性行为人”的问题。因此，找到能力与 “人—岗—制度”的最佳匹配点，给予有效激励，鼓励治理主体担当作为，是解决问题的关键。三是激活核心能力。当治理方法和激励机制都到位之后，如果有效治理还无法实现，那便需要激活治理主体的核心能力，即发现个体的闪光点并充分发挥、激活个体的核心能力，有效搭配团队中的个体组合，并充分调和、激活集体的核心能力，进而提升治理的精准性、有效性和协同性。
