论“干枝关系”视角下纪律检查组织的功能优化
蒋来用
中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师，中国社科院中国廉政研究中心秘书长，全国党建研究会特邀研究员,中国社会科学院新时代党建研究中心理事、中国社会科学院巡视研究中心理事、中国政治学会理事
摘要：“干枝关系”普遍地存在于党的权力机构组织场域中,具有鲜明的中国特色,可以作为纪检监察学自主知识体系的基础性范畴和理论。本文以中国共产党纪律检查组织场域为研究对象,认为不同的纪检组织因其所处位置不同而发挥着不同的作用。目前纪检组织“干枝关系”明显失衡,“干强枝弱”问题突出,其原因主要在于不合理的制度设计,可以考虑采用支持互补方式构建新型关系、合理配置任务和职责、统筹使用人员力量、合理配置权限和手段、降低不确定性因素等措施优化“干枝关系” ,增强纪检组织场域整体功能。
关键词：纪检监察学；纪律检查体制；“干枝关系”；场域
中国共产党众多的纪律检查组织构成了一个覆盖面非常广的场域,在全面从严治党体系建设中发挥着重要作用。党的二十大强调必须坚持系统观念,为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供了科学思想方法。第二十届中央纪委二次全会工作报告提出“推动整个纪检监察系统提高履职质量”的重要目标。更加重视纪检监察场域整体功能的发挥,这是党的二十大后纪检监察体制改革的显著性特征。纪律检查体制作为治党管党体制的重要部分,其运行效率直接影响全面从严治党的效果和质量。但目前的文献主要集中在纪律检查领导体制改革,对党的纪律检查组织场域中各组织间的关系目前还关注极少。有的甚至认为党的纪律检查体制就是中国共产党纪律检查工作的领导体制。虽然有的提出改革党的纪律检查体制“必须在盘活存量、内部挖潜、调整职责、增强合力上做文章”,但并没有认识和深入研究纪检组织之间的差异性,没有提出增强纪检系统整体作用的有效措施。官僚制是解释国家、教会、政党、经济组织等体制机制的常用理论。官职层级制和审级制是官僚制的重要原则。韦伯认为,在发展成熟的官僚制里,官职层级采取“一元制”的支配形式。纪律检查组织具有纵向的层级式的审级制特征,但还存在明显的横向组织联系以及纵横交错的复杂网状结构。对于中国政治机构中的这种结构,西方的官僚制理论并不能给出合理的解释。国务院学位委员会和教育部2022年将纪检监察学列为法学门类下的一级学科,这是中国学科史上具有里程碑意义的大事件。知识体系在学科建设中占据着关键性的位置,决定学科能否发展成熟和持续壮大。基本范畴是构建知识体系的基石。笔者基于对纪检监察实践的考察,提出“干枝关系”的范畴和理论来分析纪检组织间的失衡现象,有针对性提出增强纪检组织场域功能的方案,对于构建纪检监察学自主知识体系具有重大理论意义和价值。
一、党的纪律检查组织场域中“干枝关系”的现实存在
组织场域整体合力的增强与场域内组织自身的结构及其相互之间的关系紧密相关。韦伯认为,官僚制组织比其他形式的组织更具有技术上的优势。精确、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省,所有这些在严格官僚行政里达到最理想的状态。除此之外,他还认为官僚制“提供贯彻行政职务专业化之原则的最佳可能” “根据可以计算的规则‘不问对象是谁’地来处理事务” “发展愈是完美,就愈‘非人格化’ ”。正是因为这些“美德” ,官僚制组织比其他形式的组织更有效率和竞争力。官僚制是从组织内部提高效率的角度进行分析的,但无法解决多个组织组成系统后的整体效率问题。为此,一些学者从其他角度对组织之间的关系及其系统整体功能进行了研究。皮埃尔·布迪厄从关系角度入手,使用了场域的概念来描述各种行动者、组织以及他们之间的动态关系,认为场域是充满冲突的场所,博弈者为了实现和扩大自己的利益而相互争斗。霍利( Hawley)、罗纳德·华伦( Roland L. Warren)等组织生态学者用“组织共同体”来研究某一个地理范围内的组织集合,否定组织之间为了生存而展开争夺的思想,认为组织会形成互惠的结构,即组织间网络( interorganizational network),通过合作来实现集体的生存。组织间网络由相互依存的、具有互生关系的组织构成,在塑造共同生态环境时形成联锁系统( interlocking system),随着时间的推移扮演着特殊的角色。组织间网络要求组织具有相互依存的紧密关系,因而是相对封闭的系统。迪马吉奥( DiMaggio)和鲍威尔(Powell)把组织间关系看成不限于相互竞争的组织,而是包括相关的行动者的更大的网络系统,认为组织聚合在一起会构成一种被认可的制度生活领域。不同于官僚制中的单个组织,场域中的组织会相互竞争,共享观念、信息并形成大致相同的组织结构。社会系统中联结在一起的结构化特征使得不同时间和空间存在相当类似的社会实践。总之,场域中各组织之间的竞争与合作促使同形反应发生,效率低的组织通过同形化的改造提升竞争力,场域整体功能由此而得到增强。虽然场域中各组织通过相互模仿学习实现同形化,但场域内各组织差异很大。位置在场域中具有特殊的意义,不仅可以影响组织的同形化进度和水平,而且关系到组织作用的发挥。吉登斯认为,在范围更广泛的社会系统的不同部分或区域中,各个行动者和集合体具有不同的位置,这种差异深深影响着他(它)们哪怕是习惯性的行为对社会总体的整合所起到的作用。斯科特则提出“中心-边缘”论,认为在组织之间形成的网络中,每个组织会因处于中心地位还是边缘地位而异。逻辑上而言,同形化使得效率低的组织向效率高的组织学习,可以增强场域整体的功能。但组织在场域中位置的差异却阻碍同形化进程,决定了其作用大小有别,因而就限制或制约了场域整体功能作用的增强。因此无论是官僚制还是场域理论,都难以实现场域整体功能增强的目的。事实上,场域或系统的整体功能是可以通过组织结构优化来实现的。在纪检组织场域中,所有的纪检组织并不呈“中心-边缘”环状分布,而是呈现如同星系般立体化的格局。中央纪委似乎是纪检组织体系的中心,但中央纪委内部也有基层纪检组织,其基层纪检组织与地方或者其他部门所辖的纪检组织之间并没有行政隶属关系。纪检组织相互之间虽然都具有一定的联系,但并不是共生的锁链关系。各级纪委与基层纪委在规模、结构上区别很大,不可能实现同形化。国内很多学者用央地关系、条块关系等来研究垂直管理部门与地方政府之间的关系,但这些理论并未覆盖部门和政府内部的组织,因而也无法适用于纪检组织系统功能的分析。
党的纪律检查系统是由众多纪委、纪检组、纪检委员等组织和个人构成的场域。这个场域中的纪检组织具有特殊的结构。从整体而言,纪检系统具有官僚制的特征,例如服从、谨慎、统一、精确、明确等官僚制原则同样适用于纪检组织场域。但从具体的纪检组织而言,彼此结构差异非常大。纪检组织数量繁多,但按照其拥有的权力数量和所处的地位可以分为“干”和“枝”两类。所谓“干”,就是与监察机构合署办公的县级以上各级纪律检查委员会,它们有内设职能部门、直属单位和派驻纪检监察组等众多可以直接领导的部门和机构,结构较为复杂。所谓“枝”,就是不与监察机关合署办公的机关纪委、高校纪委、国有企业纪委、乡镇纪委等基层纪律检查组织,它们没有内设职能部门、直属单位和派驻纪检监察组等部门或机构,组织结构简单,人员数量较少,但数量众多。这两类纪检组织在整个纪检组织场域中发挥的作用大小不同,前者发挥的作用明显大于后者。皮埃尔·布迪厄认为,组织存在“结构等同”,即组织在网络结构中位置的相似性。“干”与“枝”的作用发挥受到他们所处的位置的影响,但这个位置并不是取决于其与某个纪委的距离远近,而是取决于与监委距离的远近。与监委距离为零,实行合署办公,发挥的作用就大;与监委距离远,可以采取的监察手段和措施越少,发挥的作用就越弱。在党的纪律检查系统这个场域中形成了非常明显的“干枝关系”。“干”与“枝”是矛盾的两个方面,发展并不平衡。“干”处于支配地位,发挥着决定性的作用;“枝”处于从属地位,发挥的作用较小或者微弱。纪律检查场域内部关系是复杂的网状结构而非简单的线线关系,“干”与“干”、“干”与“枝”、“枝”与“枝”之间都有联系沟通的机制和渠道,可以共享信息资源、相互支持帮助,但彼此因为利益、荣誉、考核、问责等考虑也存在竞争或者相互提防。“干枝关系”不仅横向上在部门与部门之间、纵向上在中央与地方之间存在,而且还会涉及大量部门和单位的内部组织以及基层末梢的组织,因此涵盖央地关系、条块关系的分析框架,但却不限于此。“干枝关系”不仅存在于不同纪检组织权力配置差异上,同时体现在纪律检查体制改革注意力分配的差异上,纪律检查体制改革往往更多关注“干”,强化上级纪委对下级纪委的领导,对“枝”重视不够,因而出现了“干”强“枝”弱的“非预期结果”。“干枝关系”也出现在研究之中,例如对党的纪律检查机构往往只介绍中央纪委及各级纪律检查委员会,很少介绍基层纪律检查委员会。
任何事物的产生、发展和灭亡,总是内因和外因共同作用的结果。唯物辩证法认为外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用。共同体中的参与者与场域内外的行动者互动,但场域内彼此间的互动更为频繁,且对组织的生存和发展更为重要。场域内各组织的相互关系对于群体整体功能发挥具有决定性的影响。社会组织场域内各个组织之间同时存在相互排斥和相互吸引的两种作用力。在两种力量的较量与博弈中,组织系统保持相对的稳定和平衡。场域受共同文化-认知性框架、规范性框架和规制性系统的约束,是具有共同的意义系统的组织共同体。在党内法规、规定、非正式性制度以及党性修养、理想信念等文化的共同作用下,纪检组织体系形成了相互依赖、相互信任、相互支持的互惠结构。但矛盾存在于一切事物发展的过程中,贯穿于每一事物发展过程的始终。场域是各种力量较量和争斗的场所,为了实现和扩大自己的利益,参与博弈的各方主体之间必然产生矛盾。虽然纪检组织都按照党内法规的程序和要求进行运作,但常常会出现任务边界不清、职责交叉不明的情况,相互推诿扯皮、互不配合,有时也会为了政绩、声誉、荣誉等而发生相互争夺、相互诋毁等互损行为。纪检系统内部的争斗在纵向与横向两个方向都可能发生。横向的争斗看似是不同的没有行政隶属关系的纪检组织之间的矛盾,实质上是纵向纪检组织之间的矛盾。例如某省一单位基层机关纪委要到某直辖市的街道派出所调取材料受到拒绝,看似是横向沟通失败,其实根本的原因在于纪检组织纵向上得不到有力有效的支持。这些冲突和互损行为弱化了纪检组织场域的整体功能。
结构在系统中发挥着重要的作用。一个事件在发展进程中性质可能完全改变,而唯一不变的就是结构。在一个国家和社会中,存在不同的组织系统,它们发挥着不同的作用和功能,但也产生各种不同的问题。但是结构相同的组织系统,其问题产生的根本原因是相同的。罗素认为,“如果在大体相同的领域内的一群复合事件具有一个相同结构并且看起来是围绕着一个中心事件,那么它们大概会有一个共同的原因上的祖先。”因此,对于一个组织场域的解剖和研究,我们会找到其他的具有相同结构的组织系统问题产生的原因,从而有利于推动系统性改革,促使各个组织系统的问题得到全面性的解决。纪检系统是中国共产党整体中的一部分,这个系统与其他系统一样都存在明显的“干枝结构”,因而都存在“干枝关系”的问题,即处于“干”的位置的组织地位重要、发挥作用大,处于“枝”的位置的组织地位次要、发挥作用小。这种结构不仅存在于党内,还存在于政府、军队以及其他社会组织之中。可以说,“干枝结构”是单一制国家和权力实行集中管理的共同体内十分常见的组合关系。研究纪检场域的结构也就可以容易理解和掌握党、国家以及其他组织系统存在的问题及其原因,从而推动党和国家治理体系的完善和治理能力的提升。
二、党的纪律检查组织场域中“干枝关系”的明显失衡
在自上而下的科层体制中,往往有不同的机构和个体链接其中,分享不同的权力(权利),履行不同的职责和使命。在组织场域中,根据管理的需要,各个机构分配的权限种类和数量都有所区别,不能都享有完全相同的权力,也不能享有同样多或者同样大的权力。处于上级或者源头派出位置的组织和机构往往拥有更多的权力或者质量更高的权力,处于下级或者被派出、派驻、直属分支位置的组织则不能享有与其上级相等的权力,不然组织体系内部就会因为权力配置不合理而出现运转失灵或者混乱失序。因为不同数量和质量的权力在不同的组织或机构中按照一定的规则进行有序的配置,组织体系内部也就自然会出现“干”与“枝”的关系,存在主与次的差别。党的纪律检查组织具有鲜明的“干枝关系”特征,受多重因素的影响,“干”与“枝”发展不平衡。
数量上不均衡。根据《中国共产党章程》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》(以下简称《党章》《纪委工作条例》)的规定,党的基层委员会可以设立纪律检查委员会,也可以设立纪律检查委员,由它的上一级党组织根据有关规定和具体情况决定。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》规定机关党的基层委员会应当设立机关党的纪律检查委员会,机关党的总支部委员会和支部委员会设立纪律检查委员。乡镇纪委虽然属一级地方纪律检查委员会,但不与监察机关合署办公,没有内设职能部门、直属单位和派驻(派出)机构,因而也属于“枝”。纪律检查机关的“枝”处于末梢位置,广泛分布在企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位,数量众多。树干一般都比树枝少。处在“干”的位置的党的中央纪律检查委员会、县以上地方各级纪律检查委员会和中央军事委员会纪律检查委员会虽然设有内设职能部门、直属单位和派驻纪检监察组,但相对于纪律检查机关的“枝”来说,组织数量要少得多。处于“干”的位置的纪律检查机关的机构数量总是屈指可数。例如根据中央纪委国家监委的网站,中央纪律检查委员会有31个内设机构,7个直属单位,47个派驻机构。地方各级纪律检查机关的设置往往与上级呈现对应关系,数量一般等于或者小于上级的配置,而不会超过上级的数量。可见,省、市、县三级纪律检查委员会的内设机构、直属单位、派驻机构数量也是很少的。中央国家机关虽然在科层组织体系中处于高端位置,但仍然存在基层纪检组织。中央和国家机关纪工委是中央纪委的派出机构,受中央纪委和中央国家机关工委的双重领导,负责领导中央国家机关各部门机关党的纪律检查工作,属于纪律检查组织中的“干”。“目前党组织关系在中央国家机关工委的有86个部门,1.9万个党组织,约43万名党员。”每个部门基本设有机关纪委,党组织也有相应的纪检组织或者人员,但这些都属于“枝”。可见,在中央和国家机关这个层面,纪律检查组织场域中的“枝”也远远多于“干”。地方各级也都有很多的部门和单位,设有相当多的纪律检查组织,同样比地方各级纪律检查委员会及其派驻机构、直属机构、内设机构要多得多。
稳定性差异大。纪律检查机关的“干”内部结构与上下之间的关系简明而清晰。无论是纪律检查委员会全体会议选举产生的常务委员会和书记、副书记,还是以非选举方式决定领导成员的内设机构、派驻机构和直属单位。从中央纪律检查委员会到县级纪律检查委员会,各个圈层中同类机构的产生方式和内部构成都相对统一,上下都比较一致。剖析中央纪律检查委员会的组织机构基本可以知道县级以上地方各级的纪律检查委员会的组织体系。同样,从县级纪律检查委员会的组织机构图也可以大概知晓上级纪律检查委员会的组织机构。纪律检查机关的“干”具有相对较强的稳定性。各级纪律检查委员会自1978年后相继恢复成立以来,纪律检查体制改革不断持续,纪律检查机关的“干”虽然也有所调整,但不会轻易撤并,机构职能保持相对稳定,并不像政府部门等权力机关那样因为经济社会发展的需要而频繁地撤并。领导党的地方各级纪律检查委员会的上级纪律检查委员会的体制都是固定不变的。但纪律检查机关的“枝”则不同,因为“枝”处于边缘位置,数量众多,分布于不同性质的单位和组织之中,面临的情形复杂多样,机构及其人员往往变动性较大。处于“枝”的位置的纪律检查机关“柔性”较强,灵活性大。在这些机关中的纪检干部兼职较多,经常性地被调整岗位。有的是选举产生的,受任期制的限制,但往往任期内经常被轮岗交流;有的缺乏履职的条件,挂名委员或者纪检委员比较常见。不同部门、系统中的机构改革都会影响内设纪检组织。相对于“干”而言,“枝”并不那么关键和重要,尤其是处于末梢位置的纪检组织的重要程度更低,其撤并产生的影响波及范围较小。随着党和国家机构改革的推进,纪律检查机关的“枝”发生变化较多,有的是职能发生巨大变化,有的是职数发生巨大变化。例如,有的单位的内设机关纪委原来与派驻纪检组合署办公,但党的十八大派驻机构改革后,机关纪委与派驻纪检组分开,而与机关党委合并。处于“枝”的位置的纪律检查机关很容易受到来自上面改革的影响。例如国有企业的纪律检查组织原来受派驻国有资产监管机构纪检监察组的领导或业务指导,但国有企业派驻机构改革后,中央纪委国家监委和地方纪委监委直接向一些重要的国有企业派驻纪检监察机构,国有企业的纪律检查机构与驻国资部门纪检监察组不再具有上下级关系。
功能上较悬殊。纪律检查机关的“干”如同树干一样比较粗壮。一方面是处于“干”中的纪律检查机关构成比较复杂。从中央纪律检查委员会到县一级的纪律检查委员会,都由书记、副书记、常务委员会委员(简称“常委”)、委员组成。常委和委员的数量都比较多。基层纪律检查委员会一般只有书记、委员,部分设有副书记,但一般没有“常委”,委员的数量也较少。另外,从中央纪律检查委员会到县一级的纪律检查委员会都与同级监察委员会合署办公,从上到下都有基本相同的组织结构,内部分工比较细,有大量的专职干部从事纪律检查工作。内设机构、直属单位、派驻机构是县以上各级纪律检查委员会的组成部分。例如《纪委工作条例》第四十三条明确规定“派驻机构是派出它的党的纪律检查委员会监察委员会的组成部分,由派出机关直接领导、统一管理”。处于“枝”中的纪律检查机关一般都没有内设机构、派驻机构和直属单位,大量的是兼职人员从事纪律检查工作,在党的总支部委员会和支部委员会往往就是一名纪律检查委员。兼职的纪委委员或者纪检委员花费大量时间从事业务工作,纪检工作投入的时间和精力不多,履行职责能力比较弱,发挥的作用比较有限。很多基层纪检组织开展法纪教育、警示教育、传达上级文件等工作较多,但主动发现并向上级纪检组织提供的问题线索较少,主动立案查处的问题更少。
地位上差别大。在中国共产党纪律检查组织体系中,“干”处于较强的位置,“枝”处于较弱的位置。所谓强弱主要根据指纪律检查机关拥有的权限大小和监督执纪可以采取的手段措施的多少来判断的。中央纪律检查委员会和县级以上地方纪律检查委员会的初核组履行审批手续相对比较容易,但基层纪律检查委员会初核问题线索的权限比较有限,主要是谈话、函询、调取、查阅复制资料,基本不能采取查核资产和信息、技术调查或者限制出境等措施。《纪委工作条例》关于对纪律检查机关的第三十六条第四款规定,纪律审查工作只能采取8种措施和方式收集证据,查明事实,处置违纪所得,即“谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施,以及通过要求相关组织作出说明等方式”,讯问、询问、留置、冻结、搜查、查封、提请有关机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施并没有规定。处于“干”的纪律检查机构因为与监察机关合署办公,可以监察机构名义采取讯问、询问、留置、冻结、搜查、查封、技术调查、通缉、限制出境等措施,处于“枝”位置的党的纪律检查机构,因为没有监察权,也不与监察机构合署办公,因此不能使用这些只有监察机关才能采取的措施。但这些只有监察机关才能采取的措施直接对人身和财产进行限制和剥夺,在查办违纪违法案件时比谈话、查询、调取、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施威慑力、有效性更强。处于“枝”位置的党的纪律检查机构尤其是处于末梢位置的纪检组织可以采取的手段和措施非常有限,因此权威很弱。但无论是“干”还是“枝”,按照行政层级都出现逐级减弱的现象,越往基层走,行政层级越低,纪检组织的地位和功能作用越弱。
三、党的纪律检查组织场域“干强枝弱”的形成机理
组织论的课题就是使组织同时最大程度地发挥效力(effectiveness)和效率(efficiency)成为可能。党的纪律检查组织中的“干枝关系”是影响纪律检查体制改革成效的重要因素。虽然党的纪律检查组织中“干”远远少于“枝”,在纪律检查体制改革中,“干”保持了稳定性,“枝”显示出了相当的灵活性和柔韧性,但目前已经形成了明显的“干”粗“枝”瘦、“干”强“枝”弱的“非预期结果”。场域提供了一种分析层次,在这个层次上,制度的力量特别显著。纪检组织场域中“干支关系”严重失衡的问题主要由不合理制度造成的。从制度角度减少纪检场域内各组织之间的冲突和互损行为是问题得以解决的关键。
上级纪委对下级纪委领导的循环强化。党的纪律检查体制主要包括纪检机关的领导体制、职能职责、监督范围、权限程序、自我监督等方面的机制制度,其中起决定性作用的是领导体制。《党章》第四十五条规定:“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”。党的十八大以来,双重领导体制具体化、程序化、制度化加快推进,上级纪委对下级纪委的领导不断强化。强化查办案件以上级纪委为主,将派驻机构的人事、编制、档案、考核、党组织关系等由派出机构统一管理,进一步完善重要情况请示报告等实践成果不断通过正式制度的方式固化下来。上级纪委对下级纪委重要领导干部拥有初始提名权、任免审批权、廉政意见“一票否决权”等重要权力。上级纪检组织还通过培训、办案、审理、案件质量检查、巡视巡察等非正式制度或者活动的方式,加强对下级纪委的业务领导。随着上级纪检组织对下级纪检组织领导的增强,上级纪委与下级纪委的级差越大,权威性相差也就越大。处于“枝”的位置越低的纪律检查机关的干部往往被认为是履职能力越弱、业务水平越低,处于“干”的位置越高的纪律检查机关的干部则被认为是业务能力越强。上级纪委的领导不断强化之后,这种差异感就会越明显,加强领导、指导、监督、督促就被认为愈发显得重要和必要。但新的强化领导的措施基本方向是强“干”的,虽然主观上并没有弱“枝”的意愿,但一定程度产生了弱“枝”的后果,一些基层纪检组织作用发挥较小,监督偏弱,执纪偏软。因此又要依据党章的规定提出新的强化领导的新措施,因此也就出现了不断强化上级纪委领导的“棘轮效应”。强化领导的趋势速度加快和力度加大,处于“干”的位置的纪律检查机关与处于“枝”的位置的纪律检查组织在机构权威、履职效果、干部能力素质等方面的差距就可能会加大。通过“强干”方式来强化上级纪委对下级纪委的领导,实际上弱化了处于“枝”的位置的纪律检查机关的权威性和履职能力,最后减弱整个纪检监察系统的履职质量。
权限和手段差异化授权和使用。处于“干”和“枝”不同位置的纪律检查机关,其权限和可以采取的措施因为制度规定而存在很大的区别。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《工作规则》)实际上是对处于“干”的位置的纪检监察机关作出的规定,主要适用于与监察机关合署办公的中央和县级以上地方纪委及其派驻或派出机构,对处于“枝”的位置的基层纪律检查组织实际上并不完全适用。《工作规则》第四十条规定审查调查组可以依照党章党规和监察法使用包括讯问、询问、留置、冻结、搜查、查封、技术调查、通缉、限制出境等15种措施。这15种措施只有监察机关根据监察法的规定才有权全部使用,纪律检查机构只能根据党内法规采取部分措施。处于“干”的位置的纪律检查机构与监察机关合署办公,可以监察机关的名义采取这15种措施。但处于“枝”的位置的纪律检查机关不与监察机构合署办公,因此也就不能以监察机关的名义使用讯问、询问、留置、冻结、搜查、查封、技术调查、通缉、限制出境等措施。《工作规则》《纪委工作条例》等党内法规往往因为位阶较低的部门或者地方党内规范性文件具体明确的规定而缩水。基层纪检组织运用纪律审查措施受到审批等制约。实践中,基层纪检组织监督执纪能够自主使用的往往只有谈话、函询、调取等简单措施,其他有力的措施因为严格的审批程序和制度限制而运用较少。上级纪检监察机关通过提高请示要求、强化审批流程、加大监督检查、加大安全办案问责等柔性的窗口指导方式,可以使下级纪律检查机关慎用或少用某些措施和手段。上级纪律检查机关的直接而具体的业务指导、监督检查等工作力度相当程度决定了党内法规实际落实效果。纪律检查机关对系统自身向来要求严格,高度重视纪律审查的安全风险,这种谨慎和从严的精神和要求往往导致有的纪律检查机关对于下级使用纪律审查措施提出更高的和更严的要求,层层从严要求的结果可能会让处于末梢的纪律检查机关请求采取的纪律审查措施,尤其是对人身和财产具有强制作用的措施较难获得批准,其监督执纪的积极性和主动性可能受到影响和制约,因此在功能作用发挥方面存在“内敛”现象。
优秀骨干人才向上单向流动加剧基层“空心化”。“干”粗“枝”瘦、“干”强“枝”弱的另一个重要诱致因素是业务优秀骨干人才层层向上集中,其主要机制是大量临时性的人才借用。纪检监察系统中的人才借用方式有借调、挂职锻炼等。优秀骨干人才借用目前具有单向性特点,即下级纪检组织的优秀骨干人才被上级纪律检查机关借用,而不是上级的优秀骨干人才被下级单位借用,也不是上下级机关之间的双向人才互借互用。另外这种借用具有“无偿性”,上级纪律检查机关不会给下级人才提供单位经济补偿,借用干部的薪酬福利不是由借用单位支付,而是依旧由原单位发放。纪律检查系统中的人才借用现象很早就存在,但党的十八大之后,随着上级纪检监察机关收到的信访举报大幅增多,信访举报要求“件件有着落、事事有回音”,工作标准更高,任务成倍增加,人员不足的矛盾更为突出,在这种情况下,向下级纪律检查机关借用人员数量增多,因而逐渐凸显成为一个受到关注的问题。党的十八大之前上级纪律检查机关借调人员往往会与下级纪律检查机关协商。下级纪律检查机关有“讨价还价”的余地和空间,甚至可以拒绝上级纪律检查机关的人才借用要求。但党的十八大之后,强化上级纪律检查机关对下级纪律检查机关的领导,上级纪律检查机关的借用人员的要求的强制性增强,有的将借用机制化、制度化,例如通过建立监督执纪人才库的方式,掌握了解下级纪律检查机关的人员情况,直接点名抽调借用某个干部。从这个意义而言,下级纪律检查机关的人事管理权限其实已经部分上交。被借用的干部都是能力较强、政治素质较高的优秀业务骨干。人员借用一般是逐级进行的,往往只借用下一级纪律检查机关的干部,但有时也会跨级抽调。但干部借用的方向都是下级的干部被上级的纪检监察机关借用,上级纪律检查机关的干部并没有向下级回流填补,这种层层抽调的结果是能干活的骨干人才不断向上级纪律检查机关集中,导致处在“枝”的位置的纪律检查组织监督执纪骨干人才严重缺乏。处在“枝”的位置的纪律检查组织大多在基层,离权力中心较远,对优秀人才的吸引力比较弱。好不容易招录的优秀人才,刚培养成熟、工作能上手就被上级纪律检查机关借用。有的借用期限还较长,并且借用期满后还可以继续借用。这种打破编制规定数量的非正式用人方式导致下级纪律检查机关优秀骨干人才的紧张和短缺。优秀骨干人才的缺乏加剧了处在“枝”的纪律检查组织监督执纪的困难,上级纪律检查机关频繁的人才借用虽然有以干代训培养人才的作用,但事实上也让一些基层纪律检查机关出现了功能变弱的问题。
不确定因素的客观存在和变化改变上下级之间的权力结构。法国社会学家米歇尔·克罗齐埃认为,不论作出何种努力,都不可能在组织内部消除不确定因素的根源。在每个人的行为都可以预见的关系和活动体系中,那些控制了一个经常产生不确定因素的根源的个人和群体,会对那些其地位可能受这种不确定因素影响的人拥有某种权力。只要有一丝一毫的不确定性因素,就是最谦卑的下级也会保留使用某种自行处置权的可能性。从这个意义而言,不确定性因素决定了权力的产生。应对不确定性的能力往往由所掌握信息的数量和质量决定。在金字塔式的科层组织体系中,每个组织都有其独特的位置,因而都拥有信息和预见的可能性,也就拥有控制权力的可能性。但不同的组织拥有的信息并不相同。在组织系统内部,因为非人格的法律制度、集权化的管理等原因,上级组织总比下级组织掌握本行业领域更多并且更有质量的信息,掌握和控制不确定性的根源。信息的不对等使得领导关系得以产生并且有持续存在的需要。在纪检监察系统中,信息情报和不确定性的解释和控制都是非常重要的权力资源。党的十八大以来,通过问题线索“大起底”,将原来分散管理方式改为集中统一的台账管理后,上级纪律检查机构对问题线索的控制力显著增强,下级纪律检查组织的自由裁量空间被压缩。相对于法律法规而言,党内法规更具有抽象性、原则性和模糊性,违纪行为的概念不如刑法等法律规定那么清晰明确,党内法规经常出现包含了“其他”词汇的兜底条款,党内法规中的不确定性内容最后都需要党内有关机关进行解释。有关监督执纪方面的党内法规的解释权只能由处于“干”的位置且具有相当高层级的纪律检查机关才能行使。下级纪检组织面临的不确定性因素越多,就越需要向上级机关请示报告或者沟通协调,需要上级进行解释或者仲裁式的调处,也就可能会加剧纪律检查机关“干”强“枝”弱的变化进程。
四、党的纪律检查组织场域中“干枝关系”的优化建构
纪律检查机关中的“干”和“枝”都是中国共产党纪律检查组织场域中不可缺少的组成部分,二者应相互配合,协同发挥作用,才能充分显现组织场域整体功能和作用显著大于部分的优势。任何事物都具有两面性,都是矛盾的组合体,既具有活跃的积极的因素,同时也蕴含了负面的消极的因素。大多数的社会模式在具备重要功能的同时,还产生出阻碍有效地完成组织目标的条件,具有反作用(反功能)。目前党的纪律检查体制强化上级纪律检查机关对下级纪律检查机关的领导,产生了明显的强“干”效应,但一定程度也导致了弱“枝”的后果。如前所述,“干枝关系”的失衡主要是制度不合理造成的。提升纪检组织场域功能,主要应从制度方面补缺和纠偏,促使“干”弱“枝”弱的局面向“干”强“枝”壮的方向转变。
用支持互补方式构建新型“干枝关系”。“干”强应该是各级纪检监察机构都强有力且有效发挥作用,而不是其中的某一节或某一段强,尤其要防止上粗下细、上强下弱的“倒金字塔”现象,避免出现越往下走“干”越细,功能作用发挥越弱,监督执纪作用发挥越差,全面从严治党主体责任压得越不实的现象出现。上级纪检组织需要保持高于下级的领导力,但上下级纪检监察组织在监督执纪中的效果不应相差悬殊,都应具有党章和党内法规所规定的权限,保持纪检组织的严肃性和权威性,而不会因为层级不同而有巨大差异,不然会削弱纪检监察组织场域整体的功能。纪检监察组织的“枝”数量众多,在全面从严治党中可以发挥重要的基础性保障功能,可以通过“干”“枝”协调、共同增强、相互支持的方式强化上级纪律检查机关对下级纪律检查机关的领导,实现强“干”壮“枝”的目的。上级纪检组织要由管理和监督型的领导方式向服务型、开放型的领导方式转变,对下级纪检监察组织不仅要运用监督、指导、督促、检查、考核等方式来加强领导,同时要通过支持、帮助、协同等方式来增强下级纪检组织的履职能力,帮助下级纪律检查组织解决履职的困难,利用自己的权威和权限帮助下级纪检组织排除阻力和障碍,构建更为便捷高效的机制、平台供基层纪检组织使用,例如在跨部门、跨地域调取证据、查阅信息方面,可以建立全国统一的监督执纪协查平台,所有纪律检查组织和备案后的纪检人员都可以登录平台,提供单位介绍信、工作证和身份证信息后就可以到其他地方和部门调取证据资料,查询有关信息和材料,而不用经过层层书面审批的冗长而繁琐的程序。上级纪律检查机关可以帮助打通与其他党政机关和部门的信息数据共享平台,让下级纪检组织能够共享更多的信息和数据。上级纪律检查机关向下级纪律检查组织转交问题线索的同时应当授权使用相应的权限和手段,让其更好发挥其功能性作用。
按“干”“枝”不同特征合理配置任务和职责。处于“干”的位置的纪律检查机关与监察机关合署办公,可以监察机关名义使用威慑力强的措施和手段,应赋予更多和更重的监督执纪问责的任务和职责,尤其是要强化县一级或监督对象较多的单位和系统的纪检监察机关建设,充分赋予其监督执纪的权限和手段,将“干”的重心下移,让“干”的下端变粗变强,促使整个“干”系统更稳健有力。对于不能以合署办公形式借用监察权、人员大量兼职且有限的“枝”,完全聚焦监督执纪问责并不现实,可以考虑其职责主要侧重教育监督,强调如何加强党员的教育、管理和监督,更加有效推进基层党的事业发展。但对于“干”的纪律检查机关,因为其人员兼有监察官的身份,要严格实行专责的要求,不得兼任其他与主责主业无关的事务,大力推进专业化、正规化的建设。对于不同的“枝”也要区别对待,根据实际情况提出不同的要求:对于有专职纪检人员的纪检组织,配置相对较多的任务和职责,但对于全部都是兼职人员的纪检组织,应该分配相对较少的职责。党内法规目前对基层纪检组织行使权力的规定并不明确和具体,有必要专门针对机关纪委、学校、企业纪委出台监督执纪的工作规则,明确其手段、权限、职责、任务、工作程序、履职保障等。专门研究制定基层纪委委员、纪律检查委员履职的党内法规,细化工作职责和任务、工作目标、工作责任、工作措施、工作流程、工作考核、工作保障、业务培训、奖惩机制等,以便广大基层纪检组织和干部有充分的依据开展监督、教育、管理工作。建立健全基层纪委委员、纪检委员履职考核制度,建立基层纪检组织和基层纪检干部评优评先、荣誉表彰等机制,激发基层纪检干部履职尽责、担当有为。
优化配置和统筹使用“干”和“枝”中的纪律检查力量。就总体数量而言,纪律检查系统的人员不少,但布局上存在兼职多、专职少,“枝”多“干”少的问题,力量分散、分布不均衡的矛盾非常突出。在“干”中,上级纪委比下级纪委人员编制多。在“枝”中,大量人员散布在党支部。靠增加人员编制的方法来提升纪律检查系统整体的履职质量并不现实,比较可行的方法是通过优化管理和有效整合的途径来实现。但因为机关纪委、高校、国有企业等基层纪律检查组织长期存在专职人员力量不足的问题,可以根据监督对象、监督任务和职责等合理确定人员编制。考虑监督主体与监督对象不能关系太近等因素,可以将处于“干”的纪律检查机关的处级以上干部统筹管理,“干”的最高与最末端的干部经常性互换,既可以调动基层纪检干部积极性,也可以防止上级纪委干部形成官僚性傲慢。与此同时,要规范跨级用人行为,对上级纪律检查机关借用下级纪律检查机关人员进行限制和规范,严格审批手续,严格控制借调干部的人数、时间与周期,防止借人扎堆而妨碍被借用单位的正常业务开展。上级纪律检查机关可以采用向下一级纪检组织派出纪检监察专员的方式,加大对下级纪检组织的业务指导和监督,以向下挂职锻炼的方式培养锻炼纪检监察干部。要创新上下级联合的机制与办法,增强组织动员和共同行动能力。上级纪委监委可以采用将任务和工作交由下级纪律检查机关完成,同时派人员到下级纪检组织进行培训和业务指导的方法。采用片区协同、“室组地”联合执纪等多种方式,将监督执纪的力量优化组合,提高使用的效率和质量。
降低不确定性因素,稳定“干”“枝”行为预期。不确定性的因素越多,在权力配置过程中上级越处于相对有利的地位,控制和支配能力往往得到强化;基层纪律检查组织为了安全考虑采取保守选择的可能性会增大,工作主动性、积极性和创造性会减弱,功能作用发挥会受到压制。不确定性因素永远存在,不可能彻底消除,但我们可以通过更加合理的制度设置,尽量将不确定性因素控制在合理的水平。一方面是赋予“枝”更多的信息情报获取机会,提升其监督执纪的能力。信息不对称是导致“干”“枝”履职差异大的重要原因。可以通过修订党内法规的方式,赋予基层纪律检查组织通过大数据、人工智能等技术方式主动发现问题的权限和手段,其他机构和组织要按照规定向基层纪检组织提供规定的信息和数据用于大数据比对分析,增强基层纪检组织获取信息的能力。问题线索集中统一管理有利于规范纪律检查系统执纪行为,提高执纪的效率,但基层纪检组织几乎完全处于接受上级交办转交、督办问题线索的被动状态。问题线索处置和案件查处的质量标准完全由上级纪检组织掌握和执行,虽然有监督执纪规则等党内法规和文书格式等规范,但这些规定留有较多的模糊地带,使得上级纪律检查机关有较大的自由裁量空间,因此需要进一步将问题线索处置和案件查处质量评查的标准具体化、明确化,缩小上下级纪律检查组织的信息差距,帮助下级形成稳定的行为预期。另一方面是提升制度管党、依规治党的质量和水平,尽量用非人格化的制度规范上下级的业务指导和监督关系,尽量减少制度之外的超预期的非正式的扰动。从公共机构人员录用的条件和资质来看,上下级纪律组织可能有一定的差别,但凡能够进入公共机构的公职人员都具备履行职责的基本条件和素质,个体性差异并不会太大。但经过一段时间之后,往往会出现下级的纪检组织的人员能力和素质明显不如上级纪检组织人员的现象。这种现象主要是在人员录用之后形成的,相当程度是不确定性因素作用产生的后果。非正式规则、临时性指令、突然性安排等不确定性因素增多,上下级之间信息不对称程度愈益加大,下级组织及其人员不适应情况也就增多。不确定性因素的增多会造成下级对上级依赖增多,上级人员信息优势愈发明显,下级人员知识性不足也愈益凸显。在这种状况下,“干”强“枝”弱、上强下弱的问题就难以解决,纪律检查组织整体履职质量大幅提升的目标也就难以实现。因此,必须提高制度治党、依规治党的质量和水平,加强党内法规起草的调查研究和论证,强化党内法规实施的评估,提高党内法规立规和执行的质量,让党内规定更细化具体和明确精准,增加党内法规的公开透明性和易获得性,去除党内法规神秘性。尽量减少党内法规中的“兜底条款”,避免原则性、抽象性和模糊性留下的不确定性。党内法规在保持相对稳定性的同时,根据新的情况及时修订完善,提升法规适应新形势的灵敏度和灵活性。
合理配置纪律检查机关的权限和手段。权限和措施是纪律检查组织履行职责的基本条件。纪律检查组织的权威性的大小与其直接掌握或者调用的手段措施多少成正比。一般来说,纪律检查机关的权限越大,直接掌握或者能够调用的措施手段越多,震慑力越强,权威性就越高。在纪律检查组织体系中,处于位阶高的组织往往被赋予更多的权限和手段。当前处于基层末梢的纪律检查机关主要使用谈话函询、查询、调取三种措施,其他的措施虽然党内法规规定可以使用,但实践中常常使用较少。即便是查询和调取也受到严格审批等诸多的限制。谈话、查询、调取是纪律检查组织履行监督执纪职责的基本手段。冻结、查封、搜查、留置等对财产和人身自由具有强制性的措施运用风险可能较大,但查询资产信息、调取数据资料等风险较小并且可控,可以赋予基层纪律检查组织更多的使用权限,减少不必要的程序性审批和限制,开发全国纪律检查机关监督执纪查询、调取的智能系统,简化审批流程,提高办事效率,着力解决异地、跨部门查询、调取审批协调难、程序复杂、耗时太长等问题。健全完善基层纪律检查组织任务职责、权限、措施手段、责任等方面的党内法规,对纪律检查有关的规范性文件进行清理,对与《纪委工作条例》等党内法规相冲突、限制和约束基层纪检组织使用纪律审查的办法、解释、通知等及时废止或修改。探索上级纪律检查机关与下级联合监督执纪等方式时,下级采取上级可以采取的措施,上级纪检组织交办任务的同时赋予下级纪检组织相应的监督执纪的权限和措施。《纪委工作条例》规定的措施,所有纪律检查机关都可以使用。上级纪律检查机关对纪律检查措施使用的审批制可以调整为备案制,监督检查不仅要看下级纪律检查组织使用纪律审查措施的合规性,还应看措施使用的充分性,鼓励和支持下级纪检监察组织合理合规充分使用党内法规规定的措施和手段,创新监督执纪方式,积极运用云计算、大数据、区块链等技术,提高监督执纪的效率,降低监督执纪的成本,提高监督执纪的效果。
来源：政治学研究2024年第2期
