柴宝勇

中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师、党内法规二级学科带头人。现任中国社会科学院大学党委委员、规划与评估处处长，兼任中国社会科学院大学党内法规与国家监察研究中心主任、校学位定评委员会委员、校教学指导委员会委员、校科研工作委员会委员等职务。

石春林

中国社会科学院大学政府管理学院博士研究生、耶鲁大学法学院联合培养博士研究生。

摘要：党的全面领导既意味着中国共产党的政治组织行为，也指涉这种行为所创设的制度结构。本文通过对国家行政机关、事业单位、国有企业和民营企业4个领域不同类型的14个对象的深度质性研究发现，党的全面领导的实现，相当程度上依赖制度建设、党建引领和领导行为三个要素的配置，并在实施过程中形成了“目标提出→组织嵌入→组织联系”的渐进机制；在坚持党中央集中统一领导的前提下，党的全面领导的具体实现路径主要有延伸嵌入、形式嵌入、激励嵌入和同构嵌入。同时，研究表明，当前，落实党的全面领导还存在某些制约因素，这些因素可能会影响党的全面领导实现机制的有效运行，应在理论和实践中予以关注和解决。

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导制度体系确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，其中，中国共产党是最高政治领导力量，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则。党的十八大以来，各级党组织落实新时代党的建设总要求，创新和改进领导方式，进一步增强党组织的政治功能和组织功能。具体来说，党的全面领导要求在全方位各领域发挥好中国共产党的政治优势，从而更好地实现政治领导、思想领导和组织领导。党的领导是中国国家建构的基础性政治原则，也是新时代以来不断完善的制度体系，更是各级党组织日常活动的一种基本行为方式。如同习近平指出的，“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现”。可见，坚持和落实党的全面领导，“要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”。实践表明，在不同的政策域、不同的组织系统、不同的层次上，党的领导的具体实现方式、侧重点、风格、面临问题等有所不同。

本文讨论了实施党的全面领导的理论进路，分析阐述了党的全面领导的实践机制。基于对国家行政机关、国家事业单位、国有企业、民营企业的调查和访谈，本文系统讨论了党的领导在这些领域的实现方式及其特征，并从制度特征、行动过程和领导风格三个维度，构建了党的领导在不同领域实现的类型学，以呈现贯彻落实党的全面领导的实现路径和机制。

一、党的领导的学理内涵

社会主义国家由共产党领导，是马克思主义的一条基本原则。在社会主义革命胜利后，无产阶级政党在国家政治生活中处于领导地位。居于领导地位的无产阶级政党，首先应该通过路线、方针和政策来施以领导；其次，党要对党和国家的政策执行加以检查督导，以确保其方针政策的贯彻落实；最后，党要使方针政策切实代表人民利益，密切党的基层组织同人民群众的联系，深入人民开展政治教育工作。由此可见，要切实实现党的领导，至少要在以下三个方面保证其内涵的现实性：第一，政治决策源于执政的无产阶级政党而非其他政治力量；第二，党自身的结构体系能够使党的方针政策得以切实实施；第三，党的基层组织和成员能够将党的领导具象化为某些具体的形式并付诸执行。

（一）党的领导是能动政治主体的组织行为

党的领导首先是中国共产党的政治组织行为。作为一种政治组织行为，党的领导可以分为两种。一种是对国家事务、社会事务的宏观领导，即“主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实”。这种宏观领导通过中国共产党的组织体系落实到组织成员和组织机构中。另一种则是具体领导，这种领导形式往往涉及具体事务的管理，并由中国共产党组织体系中的层级机构和职能部门来保障。具体领导通常涉及党在长期实践中形成的经验和原则，其典型代表如党管干部、党管军队等。宏观领导和具体领导在不同历史时期的内容、方式都不尽相同，但二者的实现都紧紧依靠中国共产党的纵向和横向组织体系。中国共产党正是通过将自身嵌入社会结构和国家结构，并适时进行相应的组织要素配置，来实现领导这一政治组织行为，进而实现党的领导。

（二）党的领导是系统完备的制度结构

组织行为的复现与持续，往往促使行为规范的产生。新制度主义认为，这种规范优化了持续的组织行为，这些规范进一步聚合为规则、协定和惯例的集成，在这一过程中，制度（Institution）得以产生。中国共产党的长期执政与领导，激发了相关制度的产生、发展和变迁，形成了党的领导制度体系，这一体系既包括以党章和党的领导法规为核心的党内法规体系、以宪法为核心的国家法律体系等成文制度规范，也包括以“党的规矩”为表征的其他不成文约束。

习近平指出：“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。”在“党的领导”制度范畴下，“党的全面领导”的实施有着更为精细的指涉。第一，“党的全面领导”要求在“健全各级党委（党组）工作制度”的基础上，“确保党在各种组织中发挥领导作用”。这里的各种组织包括人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等。第二，“党的全面领导”意味着领域的全面性，因而包括“党领导各项事业的具体制度”。第三，“党的全面领导”还要求“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力”。

（三）党的领导是中国式现代化的根本特征

习近平指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化。”长期以来，中国共产党在领导革命、建设和改革的实践中形成了党的领导制度体系结构，又借由这一结构实现了党的领导组织行为的持续和深化。在这一过程中，中国共产党探索出了一条独特的现代化路径，党的领导就是开创并发展这一路径的政治基础与根本保障。“党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败。”与西方国家不同，在中国的国家与社会关系中，中国共产党发挥着更为重要和根本的作用，作为现代政治的领导力量和核心组织机制，中国共产党建构了国家的治理体系，推动中国式现代化不断深入，党的领导成了中国式现代化的根本特征。

二、分析框架与领导类型学预设

作为中国式现代化的首要原则，国家建设要求中国共产党实施全面领导；而作为一种组织行为，党的领导的实践是具体的，这些具体实践会因为不同的对象和要素而发生变化，在不同领域、对不同对象，党的领导的方式也有所不同。

（一）制度特征

党的全面领导的制度特征，涉及规范党的领导行为的制度结构。这一结构既包括党组织内部主要依靠党内法规体系规定的制度规范，也包括党组织自身与其他组织（如国家权力机关、国家行政机关、人民团体等）之间的同调规范。在实践中，党的领导制度显现丰富多样的组织形式。在基本形式上，中国共产党全国代表大会和它所产生的中央委员会，党的地方各级代表大会和其所产生的委员会是党的领导机关，领导机关通过的集体决定，由各级党委、各级党务和专业工作部门予以落实。因此，高度组织化且具备严格纪律的纵向结构构成了中国共产党的基本组织形式。但是，这种结构并非传统的官僚科层，而是一种集中控制下的考核与资源分配同下级组织在党规党纪规定权责内自主运行相结合的组织结构。这种组织样态的中国式表达，即毛泽东概括的民主集中制原则——“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。此外，在各级党组织特别是党的基层组织层面，存在着以党的委员会制度（集体领导和个人分工负责相结合的决策制度）、组织生活制度（“三会一课”等）为核心的常态制度规范。在重大事项的应对和处理上，党还以“议事协调机构”为主要形式保障其领导——在中央层面成立负责具体事务的中央领导小组或委员会，地方各级党委相应成立地方各级领导小组（委员会）。值得注意的是，这种领导小组（委员会）在纵向关系上并不具有定式。其中，存在着按照职能准则（分管）和项目准则组织工作的双重层级形式，这种双重层级在地方上多表现为矩阵结构，而那些受到双重领导的议事协调机构则表现出更为复杂的网络结构，这种结构跨越了组织内部的正式边界。

可见，从组织理论来看，中国共产党在组织形式的选择上具有柔韧性和多样性，内部存在着经典组织理论中的多种形式，不同的组织形式适用于不同的组织安排、承担和完成不同的组织任务、达成不同的（子）组织目标。因此，就党的领导的制度结构而言，可以用结构控制程度来对不同领域内党的领导进行程度性观察。这种观察基于这样一种认识——依赖于个体的、非正式的简单控制体系往往会随着时间的推移逐渐让位于复杂且不以个体为基础的形式，相关的制度规范越是系统、详细、完善，作为结构的制度本身就愈加规范、成熟。这种结构控制的复杂程度基本反映了结构维度上的党的领导强度。

这种党的领导结构强度的强弱，基本上反映了党的领导的制度特征。因而，在讨论党的全面领导的制度特征时，可以根据结构控制的程度，将制度特征相对区分为“强制度”和“弱制度”。“强制度”指的是在党的领导下，存在一套系统、详细且完善的制度规范，这些规范不仅覆盖了党的领导行为的各个方面，还深入具体操作层面，确保党的领导在执行过程中能够得到明确的指引和约束。在“强制度”下，党的领导通过正式的制度结构实现，减少了对个体意志和非正式规则的依赖，提高了制度的稳定性和可预测性。“弱制度”则是指那些提供基本原则和方向性指导，但在具体操作层面留有一定空间，允许一定程度自主性和创新性的制度安排。这种制度结构的强度有限，旨在促进灵活性和适应性，以应对不可预见的情况和个性化的需求。“弱制度”并不意味着制度本身的低质或无效，而是指在面对复杂多变的具体情况时，制度设计的结构性强度相对较低，更侧重于原则性的指导而非事无巨细的规定。

（二）行动过程

党的全面领导的行动过程，衡量的是中国共产党对其他组织展开领导的交互程度。“嵌入”（Embeddedness）是一个理解中国共产党领导的重要概念。具体来看，嵌入意味着两种不同身份的存在相互交织，即一种存在的部分或全体在某种意义上区别于此在的另一种存在；抽象来看，嵌入则是嵌入主体与嵌入客体在更宏观背景下的交互、交融和统一。可见，嵌入是一种普遍存在的基本交互形式。党的领导这一组织行为是通过基于身份的组织嵌入而实现的，这意味着，对于嵌入其他组织的党员和党组织来说，实际的领导行为是以双重身份做出的。不过，在实际运行中，两种身份目标或两种组织目标可能产生竞合关系。从根本上说，党的组织目标、其他组织目标与个人目标的一致性，决定了党的领导在实践中的实现程度。在目标一致性更强的组织中，党的组织目标更容易实现，党组织自身的某些活动和仪式也更容易被视作被领导组织内部的惯习；而在那些目标一致性相对较弱的组织中，党建活动、组织建设和党务活动则可能在被领导组织的成员中产生一定的疏离感。

中国共产党作为国家和社会的领导力量，其政党意识形态和组织结构的构建原则深刻影响着各个领域、各个组织的文化与结构。中国共产党在社会网络的中心节点，其他被领导组织节点与中国共产党节点的距离（或接近度）就是交互方向上的一致性；而两个大节点之间连线的密度则代表着交互的强度。可见，组织间网络的关联程度能够有效地明确中国共产党与其他被领导组织之间的距离和联系强度。在这个意义上，中国共产党的全面领导就是建立动态且稳定的党主导网络结构的过程。

（三）领导风格

党的全面领导的风格，衡量的是中国共产党领导效能的实践偏好。作为一个政治组织，中国共产党全面领导的领导风格影响其组织绩效的提升和组织目标的达成。领导风格的类型学往往是按照对组织的领导方式划分的，在以往的研究中，权威型领导、家长式领导、变革型领导、魅力型领导等领导类型是领导风格研究的重点内容，研究对象通常是管理者与管理对象。这就是说，传统领导风格的研究基于领导者领导自身组织（企业）的经验，而对于一组织对另一组织的领导和控制，可能面临领导风格研究成果的适用性问题。

中国共产党在决策上是分工负责的集体领导体制，在决策过程中，尽管“书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员”，但在分工负责中，书记或第一书记仍担负着“组织党委的活动和处理日常工作的主要责任”，因而书记左右着会议议程，对决策有重要影响。为了评估这一集体领导行为的风格，本文拟引入“创造—科层”这一连续统（Continuum）概念（见图1）。连续统的左边趋向于创造，即创造型领导，更倾向于在既存宏观结构稳定的前提下使用非正式制度和非正式联系来达成组织目标，例如，“脱贫攻坚”中驻村书记或帮扶单位施行的个性化措施就属此类；连续统的右边趋向于科层，即科层型领导，更倾向于以强化制度结构的方式，通过正式制度来实现组织目标。

（四）党的全面领导的类型学预设

根据制度特征、行动过程和领导风格的讨论，使用基础的二元赋值，可以得到一个2×2×2的逻辑预设（见表1）。具体而言，党的全面领导的嵌入程度很大程度上代表了某一领域组织体制化的程度，因而，从中央到地方再到基层，从国家机关到社会组织、市场主体，党的领导类型逐渐由同构嵌入、激励嵌入转化为形式嵌入和延伸嵌入。党的全面领导对不同领域的制度特征、行动过程和领导风格三种要素的不同组合，形成了不同的领导类型。

由表1可见，制度特征决定了中国共产党领导的嵌入方式，而行动过程和领导风格则决定了不同嵌入方式的具体形态。对于强制度而言，相应的嵌入表现为结构性嵌入（Structural Embeddedness），在这种嵌入方式下，党的领导主要基于正式关系和制度化渠道形成的网络展开。在党的领导下，各个组织之间通过正式的规章制度、法律法规和组织程序建立起联系。这些关系不是偶然或临时的，而是长期稳定的，并且通常伴随着明确的权责界定，具有极强的规范性。结构性嵌入又可以根据行动过程的交互特征分为同构嵌入和激励嵌入。所谓同构嵌入，是指党组织和被领导组织具有高度一致性，主要表现为党组织成员身份和被领导组织成员身份的同一。在党政体制中，大多数对国家机关的领导都是如此展开的，党委（组）书记、副书记和成员通常对应的是国家机关领导成员。与同构嵌入相对的是激励嵌入，激励嵌入通常涉及更多的具体事务，党的领导的实践展开既表现为某一部门、领域、地区的政策方针的决定安排，又表现为对中央大政方针的针对性落实，因而，激励嵌入具有更强的交互性。

对于弱制度而言，相应的嵌入表现则是一种关系性嵌入（Relational Embeddedness）。这里的关系性嵌入是指在正式制度结构相对薄弱或规范性指导有限的情况下，党的领导和影响主要通过组织行为执行者与被领导对象之间（如社区党委书记与社区居民）的人际关系网络、非正式的沟通渠道以及基于信任、互惠和共识的社会关系来实现和维持。在这种嵌入方式下，党的领导有赖于领导者与下属、党员与群众之间形成的社会关系和网络，以及这些关系中的互信、情感联系和非正式规范，来促进政策的执行、决策的制定和组织目标的实现。关系性嵌入的基本形式分为形式嵌入和延伸嵌入两种。形式嵌入整体上没有生成足够的规范来形成制度性约束，也没有建立起足够的非正式网络，党的领导行为主要依靠党组织实施有创造性的领导，领导的非规范性较强。延伸嵌入则比形式嵌入更具有实质性意义，更多是由党的基层组织完成的。对于党在基层的战斗堡垒来说，它们一方面要在日常生活中宣传党的主张，另一方面要在政策末梢落实党的政策，因而，延伸嵌入具有更高的交互性。

三、研究方法与过程

（一）案例选择

本文立足于党的全面领导，结合组织理论、领导理论的相关研究成果，基于多案例分析，对前述领导类型学预设进行质性验证。在案例选择上，考虑到研究的推广价值和典型性，首先选择了预设类型学中两个处于端点的领导对象——国家行政机关和民营企业——二者分别处于结构性嵌入的最强部分和关系性嵌入的最弱部分。通过对这两个处于端点的案例的深度质性考察，可以确证类型学预设连续统的正当性。其次，本研究讨论了两个处在这一条连续统上的关键案例——国有企业和事业单位——处在类型学预设连续统的中间部分，但它们可能存在路径差异。因而，就案例研究本身而言，对国有企业和事业单位案例的观察完成了一种“最困难测试”。

在国家行政机关的选择上，为了明确制度特征、行动过程和领导风格三个维度在层级上的权重差异，主要考虑这一系列国家行政机关的选择能否体现出垂直性差异这一基本条件。此外，为了控制科层结构的影响，本研究选择控制下级行政机关的归属，以乡村振兴政策这条主线，观察H省、H省A市S区、H省A市S区C乡、H省A市S区M镇4个行政机关在党的领导下如何开展工作，并总结不同层级行政组织在党领导下的制度运行、行动过程和领导风格呈现出的区别化特征。

在民营企业的选择上，根据前述假设，民营企业属于“形式嵌入”的领导类型。当然，这并不意味着中国共产党对民营企业的领导是流于形式的，而是说其领导行为是通过“形式嵌入”的途径开展的。“形式嵌入”不是“形式化”，比较而言，“形式嵌入”对行动过程和领导风格两个维度提出了更高的要求。具体来说，在制度特征、行动过程和领导风格的三个维度上，一些民营企业表现出来的网络联系可能较弱，难以得出具有推广性的结论。因此，从系统性分析民营经济中党的领导实现形式的角度出发，本研究选择针对A、B、C、D等4个具有一定规模，且在党建工作领域进行过较长时间探索并取得相应成果和荣誉的民营企业进行案例研究，以避免泛化“形式嵌入”的实际特征。

在国有企业的选择上，根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，明确区分商业类和公益类两类国有企业。考虑到两类企业参与市场、深化改革的任务各有不同，企业党建的实现方式和侧重点略有差异，本研究选择B市H集团、J集团和公益类的Z市S集团进行考察，并结合其他国有企业的具体举措予以系统分析。

在事业单位的选择上，根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确区分承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。考虑到国家事业单位党的领导行为因不同单位类型而具有不同的形式和特征，本研究选择X、Y、Z三个分属行政管理、资源交易、科研类社会公益事业单位的具体案例予以讨论。

（二）测量设计与实施

针对党的领导的调研、观察和访谈具有很强的特殊性，在实施过程中，常常遇到无应答、选择偏差或者虚假回答的问题。因此，除了在访谈过程中使用一些提高受访者心理接纳和配合调查的意愿的技术之外，在质性处理阶段，本研究选择可观测的客观指标来对制度特征、行动过程和领导风格进行测定，辅以相应的访谈来加以确证。

具体来说，针对制度特征维度的测量，本研究选择使用不同层级机关的党内法规、实施细则与相关文件的数量、内容和执行度来进行主要测度，辅以访谈中受访者对待这些正式制度的态度和情绪。针对行动过程的测量，选择党的领导实施过程中的党建活动、组织建设与党务工作的频率、参与度和评价进行主要测度。针对领导风格的测量，选择领导集体（书记、副书记和党委集体）的行为特征以及相应的次级制度规范建设程度来综合测度。

本研究团队于2022年5月至8月对上述4个不同领域的多个案例同时展开调查研究。调查研究以半结构访谈和观察为主，就本领域党内法规和相关规定的了解程度和落实程度、党建活动的创新举措和落实方式、领导者和领导班子的作用发挥以及当前本领域内党的全面领导存在的问题等方面进行了考察。考察和访谈对象包括中共党员、各民主党派成员、无党派人士及群众。

四、研究发现

为达成对预设的领导类型学的验证，依照党的全面领导的嵌入逻辑，将党的全面领导具象化为一种组织目标后，本研究通过对调查访谈形成的4个案例集中的14个案例进行多案例比较分析发现：党的全面领导在实践中主要有三种形式，存在着统一的实践逻辑和实现机制，在不同领域、层级表现出差异化特征，在某些领域在一定程度上存在着制约其实现的现象。

（一）党的全面领导的实践形式

党的全面领导目标达成的最基本条件是党组织的嵌入，即在国家行政机关、事业单位、国有企业和民营企业的正式组织内建立一个领导组织。被领导组织中的党组织对其自身（行政组织、经济组织、服务组织、科研组织等）而言，具有一定的外源性。党的全面领导就是通过在被领导组织中的党组织实现的。具体来说，党的全面领导的实现依赖于制度建设、党建引领和领导行为三个关键要素。

1. 制度建设

制度建设是实现党的全面领导的长远之策。它旨在建立、完善和维护一套系统化的规则、程序和规范，以指导党的各级组织和党员的行为，规范党的领导在不同领域和组织中的具体实践。中国共产党的党内法规和规范性文件从制度上规范了党的全面领导的领域和基本方式。例如《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《关于加强中央和国家机关所属事业单位党的建设的意见》《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见》等。中央层面的制度性规定为不同领域党的领导明确了组织目标，是党的全面领导深入各领域的起点。

实现党的领导关键在于落实党的路线、方针和政策，要做到这一点，被领导组织中的党组织和党员就要以党员身份和多种渠道来影响该组织的正式决策机制。在4个案例集的大多数案例中，各领域的党组织都依据中国共产党党内法规和重要规范性文件，在本领域的组织中建立了一整套相关配套实施办法或实施细则，以次级制度建设的方式将党的上级组织的制度结构予以延伸。如H省委出台的《关于加强村（社区）党组织书记队伍建设助力乡村振兴和基层治理现代化的意见》、J集团党委细化形成的《〈中国共产党重大事项请示报告条例〉的实施细则》、X单位党委出台的《X单位“三重一大”决策制度实施办法》等。可见，制度建设的深入推进使得各领域党组织成为中国共产党政策主张的政策末梢，而各组织内部党组织的次级制度建设则形成了与上级党组织之间的制度连线。

2. 党建引领

党建引领是实施党的全面领导的基本途径。它通过本领域组织内的基层党组织发挥动员、吸纳作用和内部集体行动的方式，确保党的主张落在实处。党建引领对于实现党的全面领导具有重要的功能意义：首先，党建引领运用党的组织联系协调了多主体之间的关系，通过党员和党组织建立起了更为复杂、密切的治理网络，利用自身政治优势，进行跨主体、层级和部门的功能整合和资源吸纳。其次，党建引领强化了组织间学习，在广泛的党建活动和党务活动开展过程中，传统各领域组织内部的部门主义色彩逐渐下降，组织间学习的成本大幅降低。再次，党建引领具有鲜明的道德责任和价值优势，能够通过政治性的目标动员有效抑制各领域各部门的机会主义行为。最后，在部分领域，“党建业务双融合”的互动样态已经形成。如部分事业单位将党建任务和事业单位核心目标细化分级，以完成情况作为领导者升降奖惩的重要参考，建立了党建引领的有效激励模式。同时，党建引领还重塑了各领域各部门的文化生态。党建活动的持续开展促进了党内政治生活的外化，以民主生活会为主要形式的交叉座谈、党员座谈、群众座谈促进了组织的内部信任，重塑了组织文化。

3.领导行为

领导行为是党的全面领导具体实现的关键变量。党的领导能否实现，很大程度上取决于被领导组织的正式决策机制在多大程度上受到党组织的影响。因而，党的领导离不开组织领导，那些具有双重领导身份（即“双肩挑”和开展“双向进入、交叉任职”的机构）的组织成员更容易在本组织内实现党的领导。对那些党组织与本领域内组织决策机构分离的被领导组织来说，其自身的组织目标与党的领导之间也就存在一定的张力。在本研究追踪的14个案例中，行政机关、国有企业、事业单位分别表现出了较大差异的领导行为，领导者对制度核心价值观的认同，对制度的遵守、执行等行为，深刻影响着制度的实践落实，进而影响着制度在组织中的作用。总体来说，特定领域的组织中的党组织与自身组织相似度较高的那些组织（如行政机关）的领导者或领导集体，通常会将党的领导的具体要求纳入日常工作。在相似度较低的组织中，党的领导和日常工作往往是两个层面的事务，其领导自身组织发展的行为和具体实现党的全面领导的行为之间，更有可能具有张力。这也从另一个侧面说明，不同的组织目标要求不同的领导能力和策略，对那些离体制中心较远的组织而言，实现其组织目标并在适当的时候接受党的动员，本身也是实现党的全面领导的一种表现。

（二）党的全面领导的实现机制

本项探索性研究的第二个发现，是实现党的全面领导依靠的是“目标提出→组织嵌入→组织联系”这一渐进机制，在这个机制中，制度建设不断强化，党建引领不断深化，领导行为不断同化（见图2）。

首先，组织目标的提出。中国共产党的中央组织以指导意见等规范性文件和以条例为主要形式的党内法规，为各领域党的全面领导确定组织目标。在这个环节，中国共产党的中央组织和工作机构完成了第一阶段的基础性制度建设。其次，组织嵌入。组织嵌入有两种路径，一种是自上而下的体系性落实式嵌入，这种嵌入路径表现出极强的整合性，被领导组织内部通常先出现了具有聚合力的上层组织（党委、党组），再将组织内部的党员归入这一领导体系中；另一种是自下而上的嵌入，这一路径多见于党组织与被领导组织决策机构分开运行的那些组织中（如非公经济）。再次，组织联系。组织嵌入后，各领域党的全面领导就有了行动主体。这些嵌入在其他领域组织内的党组织可以充分讨论与所在组织相关的党的具体政策，并执行上级的决议，这样，党的领导就可以通过党的垂直组织架构延伸下去，从而达成党的政策目标。此外，这种组织联系并不总是意味着党在非党组织中以民主集中制来贯彻党的决议，而是通过在其中的支配和影响作用来贯彻和实现党的主张与政策。最后，组织联系的反馈。当党的全面领导进一步由“组织目标提出→组织嵌入→组织联系”机制实现制度化后，组织联系这一环节本身就会对组织目标的内容和组织嵌入的要求形成一系列的正反馈，从而进一步优化、细化组织目标，加强和改善党的组织嵌入。可见，党的全面领导是动态平衡的，它在运动中强化并改善党的领导行为，深化了党的领导理念。

在上述机制中，实现党的全面领导的三个核心要素也经历了不同方向和程度的变迁，这一变迁过程体现出三个核心特征：

一是制度建设的强化。“组织联系→组织联系反馈”的机制优化了党的全面领导的组织目标，为党的全面领导机制提供了更新的可能，从而在制度建设上强化了正式与非正式制度，使得制度因素能够充分发挥作用。值得注意的是，在方向上，虽然制度建设是从中央层面的组织开始并向下延伸的，但这一强化过程却是自下而上并最终影响中央层面的政策和初级制度结构。

二是党建引领的深化。党建引领是党的全面领导实现的核心要素，它通过党组织的先进性和动员性，体现在理念和结构两个维度上。在党的全面领导实现机制的运行过程中，这种先进性和动员性随着党组织的基础结构逐渐扩散，完成了基于组织特征的整合。实际上，党建引领的深化是中国共产党价值体系和组织体系对被领导领域的一种下沉。

三是领导行为的同化。这里的“同化”指的是领导行为方式特别是决策模式的同化。领导行为的同化是党建引领深化的另一个侧面。随着党建引领在正式制度中的不断深化，各级领导者和领导集体越来越倾向于设置具有特定领域组织和党的机构双重领导身份的决策机构，推动党的领导机构和特定组织决策机构的同构。

从这三个核心特征可以看出，党的全面领导是一个互动的机制，横向看来，它表现为上下级之间，地域、领域组织机构之间的广泛联系；纵向而言，这一机制能够不断地自我更新，表现出历史性和传承性。

（三）党的全面领导在不同领域、层级表现出的差异化特征

本项研究的第三个发现，基本回应并印证了假设部分提出的领导类型学。表2展示了追踪的14个案例在制度特征、行动过程和领导风格上的分布。

第一，国家行政机关整体具有强制度+强交互+科层型/创造型的特征。制度特征上表现为强制度，行动过程上表现为强交互，但领导风格多样。不同层级行政机关在三个维度中又呈现不同特征：区级以上行政机关呈现出强制度、弱交互与科层型的特征；而S区、C乡和M镇三个处于五级政府更下层的地方政府和基层政府，表现出更弱的制度特征、更强的交互性和更具创造性的领导风格。可见，在行政机关内部，各级行政机关在制度特征这一维度上呈现出随层级降低制度性减弱的特征；但在行动过程和领导风格上，下级行政机关具备更强的交互性和创造性。这与领导类型学的预设基本一致。

第二，事业单位整体具有强制度/弱制度+强交互+创造型的特征，即在制度特征上多变，但行动过程上表现为强交互，领导风格上表现为创造型。具体来讲，由于国家事业单位存在不同类型（即承担行政管理职能的事业单位、从事生产经营的事业单位和从事社会公益的事业单位，从事社会公益的事业单位又包括公益一类和公益二类），所以，尽管国家事业单位的最高价值追求都是实现社会公益，但不同类型的事业单位在现代国家治理体系中的定位目标与运行方式也不尽相同。属性的不同使得部分事业单位呈现的特征更近似于行政机关，而部分事业单位则表现得更为灵活。在本项研究追踪的分属行政管理、资源交易、科研类社会公益事业单位的具体案例X、Y、Z中，X和Y单位表现出比较强的制度化特征，属于强制度范畴，相对地，Z单位则属于弱制度范畴；在行动过程上，X和Y单位表现出更强的交互性，而Z单位则表现出较低的党建活动丰富程度和频次密集度；在领导风格上，三个单位的党务工作及党建活动创新度各不相同，其中Y单位最强，X单位其次，Z单位最弱。可见，对于事业单位来说，行政类的事业单位与下级国家行政机关的特征类似，而非行政类的事业单位则更近似企业和社会组织。

第三，国有企业具有强制度+强交互+科层型/创造型的特征，即在制度特征上表现为强制度，行动过程上表现为强交互，但领导风格多变。具体来说，商业类国有企业领域党的领导呈现强制度、强交互、创造型的基本特征；而公益类国有企业领域党的领导却表现出更强的科层型。总的来说，两类企业参与市场、深化改革的任务各有不同，集中体现在企业党建的实现方式和侧重点上，但是，两类企业党的全面领导的制度特征、行动过程和领导风格仍然形质同构、特征相似，明显区别于党领导下的其他组织单位。在国有企业，党的领导的一个基本差异，是由于现代企业制度的确立和法人治理结构的完善不能完全依靠行政指令，还需要“变革型”领导人员的参与；而公益类国有企业则较多地受到“预算软约束”影响，其领导者更多扮演着制度规范执行者的首要角色和企业发展引领者的次要角色，因而领导风格更具科层性。

最后，民营企业整体呈现弱制度、强交互、科层型和创造型相结合的特征。在本项研究观察的4个“典型性党建”民营企业中，民营企业党建与机关党建和国有企业党建相比，非公企业党建通常较少制度化安排，党组织的结构嵌入和功能发挥并不必然带来组织结构的制度化，而是较多地处于弱组织性的行动状态。行动过程层面，在所调查和访谈的4家企业中，可以看到党建活动在不断创新的过程中逐步常态化，也就是说，党组织有意识地将党建工作变为组织的有意识规则，这样一种强交互的行动过程在组织制度相对单薄的情况下，能使党组织工作有序进而有效、全面地发挥其功能。在领导风格层面，A、B、D 3家企业呈现出的主要是“科层制”的领导风格，党建工作创新较少，活动较为常规；而C企业较好地以党的领导实现了企业生产激励。此外，需要特别指出的是，本研究选择的4个民营企业都具有“红色风格”，它们表现出的弱制度特征可能具有某种普遍性，但强交互特征以及以科层制为主的领导风格的代表性和普遍适用性，则有待考察。

总的来说，与前述类型学预设的逻辑讨论不同，在4个党的全面领导核心领域中，强交互是一个核心特征，在表2中，除了专业领域和具备较高级别的行政机关外，党的领导实现普遍表现出强交互特征。此外，就领导风格而言，在多数领域的不同组织内，党的领导实现更具创造性，相对较少表现出科层型领导；同时，行动过程上的弱交互，通常预测了领导风格上的科层型。回到对领导类型学预设的验证上，可以发现，具备更高行政级别的国家行政机关表现出同构嵌入的特征；中层地方政府、承担行政管理职能的事业单位和大多数国有企业表现出激励嵌入的特征；公益类事业单位和一般民营企业，较多表现出形式嵌入的特征；而基层政府、红色民营企业则表现出延伸嵌入的特征。

（四）党的全面领导的制约因素

本项研究的第四个发现显示，党的全面领导已经形成了相对成熟、稳定的动态机制，并在实践中表现出了“强交互”的行动过程特征，但是，影响这一机制正常运行的制约因素仍然存在。

第一，制度建设表现出重复性。调查发现，越是基层或远离体制中心的领域，党的全面领导越容易在忽视既有制度和制度结构的情况下“重复造轮子”。一方面，在日常工作中，特别是在一些以“党建引领”为口号和主题的动员性活动中，会忽视党内法规的适用和执行，偶尔还可能出现某些干涉私人领域事务的情况。另一方面，针对一些“上位法”或上层规定，下层党组织往往会制定细则、实施办法等承接性的制度文本，但在实践中，下层组织制定的制度性文本存在或是上级制度文本的复写，或是有些文本没有透彻理解上级制度的要求，从而出现与上级制度文本的理念、精神不尽相符的情况。这种重复的制度建设，显然不利于组织联系的展开，更不利于二级组织联系的反馈。

第二，延伸嵌入有退化为形式嵌入的迹象。作为弱制度的两种嵌入类型，延伸嵌入和形式嵌入的区分标准主要在于行动过程的交互性：交互性强的为延伸嵌入，交互性弱的为形式嵌入。基层、专业性事业单位和民营企业的强交互在很大程度上表现出阶段性特征。例如，在民营企业党建领域弱制度化的情况下，党组织既无行政权力依托又无公共资源，党建的动力主要来自偏好式或指令式治理，那么，常态化的党的全面领导的实现，就面临着特定的行动难处。

第三，党建引领表现出较强的泛化特征。在4个案例集的14个案例中，除C单位和民营企业外，一些案例中的党组织（特别是党的基层组织）在“党建+业务”的背景下，将具体的业务工作纳入了党的建设的范畴，模糊了党建引领的边界。特别是在某些行政机关的党建实践中，党组织的“引”和“领”作用泛化，可能对行政机关具体工作产生不利影响。随着党组织、党员干部嵌入政府具体工作的处理环节，党员获得了处理具体问题的发挥空间。在党员干部充分发挥团结示范和先锋模范作用要求下，某些党组织和党员对治理问题有可能产生“亲自动手，全包全揽”的思想和行为，原有的行政治理体系不能充分发挥作用，党建工作陷入琐碎事务中。这会弱化党建活动原本的引领作用，造成党组织的工作量剧增，也会在一定程度上削弱行政机关和人员的积极性。

五、结论

综上所述，从理论角度而言，党的全面领导是中国共产党这一组织的能动行为，这种能动行为的持续演进，创建了党的领导制度体系，这种制度体系与行为的互动，创造出了一条以中国共产党领导为根本特征的中国式现代化道路。

从实践角度而言，面对层级复杂、性质不一的领域与组织，党的全面领导在政治实践中的样态、实现方式和行动策略表现出高度的务实性和具体性。本研究发现：第一，党的全面领导的普遍实现依赖制度建设、党建引领和领导行为三个关键要素；第二，党的全面领导的实现依靠的是“组织目标提出→组织嵌入→组织联系”这一渐进机制，在这个机制运行的过程中，制度建设、党建引领和领导行为三个核心要素不断发生优化和再组合；第三，党的全面领导在不同领域不同主体（对象）上具有特定的具体性，在制度特征、行动过程和领导风格上，这些要素的不同程度组合形成了不同的嵌入类型：同构嵌入、激励嵌入、形式嵌入和延伸嵌入；第四，党的全面领导在各个领域还存在需要进一步解决的问题，相信随着实践的发展，党的全面领导必然得到进一步加强。

来源：《国家现代化建设研究》2024年第4期