郑秉文

郑秉文，中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师。中国社会科学院美国研究所前所长、研究员。

孙守纪

对外经济贸易大学保险学院副教授

摘要：企业年金经过二十年的发展取得了显著成就，但是因覆盖面狭窄而饱受诟病。为了解决这个顽疾，提出“参加强度-受托集中度”理论分析框架，其“灵感”来自半个世纪以来国际上出现的三次养老金革命。在这三次养老金革命中，养老金组织管理形式发生了深刻变革，对推动DC型信托养老金扩大覆盖面作出了重要贡献，受到国际业界赞誉。将国际养老金改革主要措施归纳为引入自动加入机制和建立平台受托模式，据此提出的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，既是对主要发达国家养老金组织管理形式改革前沿的总结，也是衡量养老金改革力度和运用FinTech深度的一个参照；既适用于第二支柱企业年金制度，也适用于第三支柱个人养老金制度；不仅可描述各类养老金计划的静态分布，还可分析各国养老金改革的动态趋势，同时也能洞察中国企业年金组织管理形式存在的问题及其导致覆盖面狭窄的原因。根据这个理论分析框架，以有效市场和有为政府推动企业年金覆盖面的扩大，为“十五五”规划期间完善多层次多支柱养老金体系提出改革建议。

关键词：企业年金；自动加入机制；受托模式选择；多支柱养老金；政府与市场关系

一、引言

2004年施行的《企业年金试行办法》（20号令）和《企业年金基金管理试行办法》（23号令）（以下简称“2004年两个部令”）标志着中国企业年金制度的正式诞生。经过二十年的发展，中国企业年金制度框架逐渐完善，管理经验日趋丰富，参加人数逐年增加，基金规模不断壮大，投资收益较为理想，已取得了一些突破性的成就。在回顾企业年金二十年的发展历程时，我们还需对其存在的问题进行反思。

二十年来，研究企业年金的文献越来越多，其中，企业年金参与率偏低成为学界关注的一个焦点，进入“新常态”以来其发展尤为缓慢。例如，2023年中国职工基本养老保险参保人数为37925万，而企业年金参加人数为3144万人，剔除参加自动加入职业年金的6000万机关事业单位人员之后，参加自愿性企业年金的人数仅为城镇企业职工人数的10%。

众多学者从不同角度思考和解析制约企业年金覆盖范围的因素，包括基本养老保险缴费过高、税收优惠制度有待完善、主体制约因素和制度制约因素、劳动力市场环境和资本市场环境等。这些外部因素固然重要，但是制约企业年金发展的内在因素更值得深入研究，其中一个主要内在因素就是企业年金的组织管理形式。

企业年金是在政府政策支持下雇主发起和资助的养老金计划，其主要目的是将职工年轻时的缴费流转为年老时的退休收入流，管理过程涉及参保缴费、投资管理和待遇领取等阶段。企业年金的组织管理形式是为了实现从缴费流向退休收入流转换的目的，在参保缴费、投资管理和待遇发放等环节，企业年金计划各方当事人（政府、企业和个人以及受托人、账户管理人、投资管理人和托管人）对企业年金各项管理权限采取的不同分配形式。在企业年金参保阶段，涉及的主要管理权限是参加企业年金的强制程度，即政府立法要求个人/企业参加养老金计划的程度，这体现了政府介入参保决策的程度。在投资管理和待遇发放阶段，涉及的主要管理权限是受托管理模式的选择问题，即在现有法规制度下企业年金举办者（委托人）需要决定将养老基金的管理权和相关事务委托给哪些类型的受托人，这体现了政府介入具体管理活动的程度。可见，企业年金组织管理形式主要涉及参加强度和受托模式两个方面。据此，本文构建了“参加强度-受托集中度”的理论分析框架，以更好地解释企业年金组织形式的变迁及其对覆盖率的影响。

覆盖率低是企业年金组织管理形式缺乏竞争力或者合法性的表现。这种竞争力体现在以下两个层面：一是和现收现付制相比，企业年金是否具有竞争力，即积累的养老金资产是否安全，是否能够获得比现收现付制更佳的回报率，更好地匹配参保人的风险偏好；二是和其他各类积累制养老金计划甚至财富积累计划相比，企业年金是否具有竞争力，即在风险-收益给定的情况下能否让更多的人受益，实现更低的运营成本。因此，企业年金组织管理形式的竞争力问题可以细分为以下四个维度：一是如何确保年金基金的本金安全，即避免被挪用、占用和滥用；二是如何确定合理的投资目标和投资策略，即实现投资目标与参保者风险承受能力相匹配；三是如何让更多的劳动者受益于企业年金计划，即提高参保率；四是在给定投资收益-风险组合的情况下，如何实现企业年金计划低成本运营，即降低运营成本（如图1所示）。

企业年金组织管理形式的上述四个维度实际上是为企业年金组织管理形式所设定的四个制度目标。因此，企业年金组织管理形式的核心竞争力是在保障养老基金资产安全的前提下，尽可能向更多的人群提供投资收益及与风险承受能力相匹配的低成本企业年金计划。只有解决了组织管理形式的竞争力问题，企业年金计划才能被进一步推广普及，才能够和现收现付制养老金计划并驾齐驱，促进多层次养老保险制度均衡发展，更好地应对人口老龄化危机。

为了探寻企业年金有效的组织管理形式，提高企业年金制度竞争力，很多国家在不同层面开展了多样的改革探索。其中，有些改革打破了旧有的理论认知，有效地解决了养老金制度面临的关键难题，在世界范围内产生了广泛的影响力，成为其他国家借鉴学习的榜样，学术界把这些改革称之为养老金革命。“养老金革命”一词不是为了增强说服力和吸引注意力的修辞技巧，而是指养老金组织管理形式在上述四个维度上发生了重大而影响深远的变化。

美国管理学大师彼得·德鲁克在1976年提出的养老金革命主要包含三个方面的内容：一是美国企业年金普遍采取信托制度，实现了养老基金资产的独立性，摆脱了工会等利益集团对养老基金的控制以及可能的滥用；二是美国企业年金广泛投资于美国股票市场，即投资于美国的生产性资产，使得养老基金受益人能够分享美国经济增长的成果；三是美国工人阶级通过养老基金投资企业股票，实现了对企业所有权的控制，通过养老基金使得“生产资料的所有权”在没有实现“国有化”的前提下实现了“社会化”，这一点和高登·克拉克的养老金资本主义理论有着异曲同工之妙。从组织管理的视角来看，德鲁克养老金革命所提及的信托制养老金能够实现上述四个目标中的前两个，即确保资产安全和获得合适的投资收益，但还没有完全实现广覆盖和低成本的目标，因此我们称其为第一代养老金革命。

自德鲁克以来，养老金组织管理形式主要发生了三次革命，分别是智利1981年实施个人账户养老金改革的AFP革命，美国2006年采纳自动加入机制的PPA革命和英国2012年建立国家职业储蓄信托计划的NEST革命。虽然这三次养老金革命分别发生在不同国家、跨越了二三十年、改革背景和改革内容也并不完全相同，但这三次养老金革命的共同点是从不同层面和角度解决了积累制养老金计划的竞争力问题，特别是实现了德鲁克革命之后广覆盖和低成本的目标，因此我们称其为第二代养老金革命。养老金革命意味着范式的转移，这种转移主要发生在两个层面：一是参加强度的变化，二是受托集中度的变化。因此，本文构建的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，可以清晰地揭示第二代养老金革命的核心特征——从“参加强度-受托集中度”两个层面重塑了政府与市场的关系。第二代养老金革命恰恰突破了人们对政府与市场关系的旧有认知，找寻到了政府与市场之间新的有效边界，其根本目的是扩大养老金覆盖范围、提高运行效率和降低成本。

围绕企业年金组织管理形式变迁及其对覆盖面影响这个主题，本文可能的边际贡献体现在以下三个方面。第一，本文提出了“参加强度-受托集中度”理论分析框架。该分析框架既是对主要发达国家养老金组织管理形式改革前沿的总结，也是衡量改革力度和深度的一个标尺，同时适用于二、三支柱养老金改革。第二，本文总结了第二代三次养老金革命的主要内容及其核心特征。三次革命的主要内容是完善养老金的组织管理形式，实质是优化有效市场和有为政府的作用，主要措施是在“参加强度”上引入了自动加入机制，在“受托集中度”上建立了平台受托模式。第三，根据本文构建的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，在分析中国企业年金制度发展历史的基础上，笔者对中国养老金体系有针对性地提出五项改革选项，为制订“十五五”规划中关于多层次养老保障制度改革思路提供理论准备。

二、“参加强度-受托集中度”理论分析框架的构建

为了更细致地分析企业年金组织管理形式的变迁，本文构建了“参加强度-受托集中度”理论分析框架，第二代养老金革命也是从这两个维度来进行的。

（一）“参加强度”的理论分析框架

参加强度是政府强制个人/企业参加养老金计划的程度，从加入方式的角度刻画了政府与市场的边界。如图2所示，传统的观点认为，养老金计划的参加方式可以分为强制参加和自愿参加，一般来说，基本养老保险应该采取强制参加，而补充养老保险在大多数国家采取的是自愿参加。

强制参加是指根据相关法律要求，雇主、雇员必须参加养老金计划，没有退出选择权，否则会面临法律制裁。支持强制参加的理由是认为个人是短视的，无法有效地跨期规划消费和储蓄，如果没有强制参加政策，短视者无法获得充足的养老金，老年陷入贫困，最终仍然会依赖财政融资的社会救助计划，这会增加政府财政负担，因此有必要强制其参保。强制参加意味着政府对市场的干预程度最高，绝大部分国家的公共养老金计划都是强制性的。

自愿参加是指参加养老金计划完全取决于个人或者企业的自由选择，没有外在的强制性约束力。支持自愿参加的理由在于，个人是完全理性的，他们可以在整个生命周期内实现最优的资源配置，当然也可以处理好工作和退休时期的消费、储蓄问题，不存在养老储蓄不足的问题，自然也无须政府干涉。因此，自愿参加意味着政府干预力度最小，而市场主体的自由选择空间最大。很多国家的补充养老金计划往往都是自愿参加的，中国企业年金就是典型的自愿参保的例子。

养老金革命对传统观点的挑战是，除了强制和自愿参加之外还有一个中间地带，即准强制参加。准强制参加包括两类：第一类是参加养老金计划不是基于立法要求，而是雇主和工会之间谈判的结果，使得建立和参加养老金计划具有一定程度的约束力，但是并没有上升到国家立法层面。北欧国家的准强制企业年金就是典型的例子。第二类准强制参加是指自动加入机制，或者默认参保机制，“强制”体现在默认参保，个人没有明确表示不愿意参加，那么就自动加入养老金计划。“准”体现在个人拥有退出选择权，当个人明确表示不愿意参保后，经过必要程序即可退出。支持自动加入机制的理由认为，人的理性是有限的，大部分人都是有惰性的、拖延的、缺乏执行力和意志力的，他们可能知道需要增加养老储蓄，但是在没有外力干涉下缺乏足够执行力和意志力去实现最优的养老储蓄，因此需要政府以适当的方式“助推”。以自动加入机制为代表的准强制政策恰好能够实现该目标。

由此看来，相对于强制而言，准强制参加意味着政府对市场干预的力度有所下降，给予经济个体一定的自由选择权；同时，相较于自愿参加来说，准强制也不是自由放任、无所作为的。这种带有退出选择权的准强制政策是介于强制与自愿之间的第三条道路，它恰好能够筛选出需要外力干涉和不需要外力干涉的群体，实现政府干涉和自由选择的平衡。或者说，准强制参加在强制参加和自愿参加之间提供了一个折中方案，重新定义了政府与市场的关系，能够大幅提高养老金参与率，因此受到越来越多国家的欢迎。

（二）“受托集中度”的理论分析框架

在确定了参加强度后，养老金计划举办者（委托人）需要决定将养老金基金的管理权和相关事务委托给哪些类型的受托人，这就是受托模式的选择问题。受托模式体现了政府介入养老金计划组织管理的程度，同样刻画了政府与市场的边界。传统观点认为，强制的基本养老保险应该由政府来经办，采取集中受托、内部管理模式；而自愿的补充养老保险应该交给竞争的市场，采取分散化受托、外部市场化管理模式。

但是，养老金的受托管理非常复杂，需要深入受托管理过程的内部，更细致地划分政府与市场的关系。养老金革命对传统观点的挑战是，除了政府经办和完全市场化之外，养老金的组织管理还存在很多中间形态，需要根据养老金计划的具体特征来选择最有效率的受托模式。一般而言，可以从两个维度更细致地分析受托模式：第一个维度要看是分散化还是集中化，即养老金计划的受托管理是由单个计划单独组织实施，还是多个计划联合组织实施，强调的是不同计划之间的分散与集中的关系；第二个维度要看是内部化还是市场化，即养老金计划的受托管理是在发起单位内部组织实施，还是在外部通过市场化的方式组织实施，强调的是一个计划的管理活动内部化还是外部市场化之间的关系。受托模式的集中化程度越高、内部化程度越高，意味着政府干预的强度越大；相反，受托模式的分散化程度越高、外部市场化程度越高，意味着政府干预的力度越小。

根据上述两个维度，受托模式可以分为自我受托、理事会受托、法人受托、平台受托和政府经办（受托）等五种模式（图3）。这五种受托模式的集中化程度是不断提高的，意味着政府介入养老金组织管理的程度也是不断提高的。

自我受托在养老金体系中是一种特殊的信托制度安排，指养老金制度（尤其第三支柱个人养老金制度）中的参加人以个人账户为中心，充当委托人-受托人-受益人三位一体的制度安排。这种自我受托模式的典型案例是澳大利亚超级年金中的“自我管理基金”(self-managed super funds，SMSFs）。SMSFs的参加人既可以选择“个人受托人”，也可选择“公司受托人”，如果选择“个人受托人”，每个参加人都必须是基金的受托人，同时每个受托人也都必须是基金的参加人。

理事会受托是指将养老金计划的管理权委托给企业内部成立的养老金理事会，这种模式也可以理解为企业版的自我受托，类似个人自我受托，该模式的主要特点是分散化程度高、内部化程度高。在该模式下，养老金的主要管理活动都是由企业内部理事会负责实施的，当然也存在一定程度的外包，只是外包程度相对较低。

法人受托是中国最常见的一种受托模式，它是指将养老金计划的管理权委托给外部市场化的法人机构。该模式的主要特点是分散化程度高、外部市场化程度高。在法人受托模式下，大多数的情况是每个养老金计划单独选择外部市场化的管理机构来进行管理，受托管理、投资管理等职责都委托给外部法人机构。

平台受托是指在一定范围内所有的养老金计划都采用一个公共平台来进行受托管理，但是在这个平台之下，账户管理、投资管理和托管等具体工作委托给外部的市场化的商业机构。该模式的主要特点是集中化程度高、外部化程度高。所有纳入管理平台的养老金计划也可以视为一个超级的集合养老金计划。采取平台受托模式的国家往往会建立一个综合性养老金公共管理平台，通过该平台履行受托职能，该平台本质上就是一个公共受托人。

政府经办模式是指将养老基金的管理权和相关事务委托给政府设立的社会保险经办机构，由其行使处分和管理养老金计划的相关职责。该模式的主要特点是集中化程度高、内部化程度高。绝大多数国家建立的第一支柱公共养老金制度采取的是政府经办模式，较少有私人养老金（尤其企业年金）采取这种受托模式。

在这五种受托模式中，平台受托是养老金革命的一个重要内容，其“革命性”主要体现在两个方面：一是实现规模经济，降低管理成本，避免分散化受托高昂的管理成本；二是通过市场化管理，提高管理的专业性和竞争性，避免内部管理的低效率。因此，平台受托是政府经办模式和法人受托模式的一个折中，既避免了政府经办的高垄断、低效率，又避免了法人受托模式在过度竞争中有可能导致的无序竞争和分散化的高成本。

从更加一般性的角度而言，平台受托模式的层级非常丰富，根据集中化程度高低，平台受托模式可以划分为五个类型或者层级——国家层面、地方政府层面、行业层面、集团公司层面和单个企业层面的受托管理平台。国家层面平台受托模式的典型代表是英国国家职业储蓄信托管理平台（NEST Corporation），全国共享一个受托平台；地方政府层面的典型代表是美国的州政府及地方政府公务员养老金系统和中国职业年金省级代理人，全州（省）共享一个受托平台；行业层面的典型代表是北欧国家企业年金中的行业年金受托人，全行业共享一个受托平台；集团公司层面的典型代表是集团公司内部建立了多个企业年金计划，选定了一个受托人，全集团共享一个受托平台；单个企业层面的典型代表是企业建立了一个企业年金计划，选择了一个受托人，这已经是完全退化的平台受托模式了。

（三）“参加强度-受托集中度”理论的分析框架

本文构建“参加强度-受托集中度”理论分析框架，其目的是改革企业年金的参加方式和受托模式，在本质上是对养老金组织管理形式中政府与市场关系的重大调整，是对养老金市场的干预方式和干预程度的重大调整。这个分析框架不仅能够静态描述各类养老金计划的分布，而且还能够动态分析各国养老金改革的趋势。如图4所示，“参加强度-受托集中度”理论分析框架可清晰地描述各类养老金计划的分布情况：图4右上角意味着政府干预的力度最大、市场空间最小，也意味着第一支柱基本养老保险计划采取的是强制参加、集中受托和内部管理的政府经办模式；相反，该分析框架的左下角意味着政府干预的力度最小、市场空间最大。

第二支柱传统企业年金计划在图4的左下方偏上的位置，采取的是自愿参加的分散受托的法人或者理事会受托模式，尽管政府采取了一定的鼓励措施，但并没有强制规定；政府把养老金的各项组织管理活动交给市场，政府主要负责监管。在传统养老金制度模式下，还存在两类特殊的类型：一是有些国家建立起准强制企业年金计划，其中一部分采取法人受托模式，更多地属于行业集合年金计划，采取的是行业平台受托模式（模式Ⅱa）；二是部分国家的公务员职业养老金，例如美国各州公务员退休系统，这些计划具有一定程度的强制性，同时采取的是地方政府平台受托模式（模式Ⅱb）。

第三支柱个人养老金在图4左侧的最下方，采取的是自愿参加的自我受托模式。可以说，绝大多数发达国家和市场化转型国家建立的第三支柱养老金采取的是这种自我受托模式。但是，也有一些国家采取了强制参加的方式，例如，澳大利亚自我管理基金(SMSFs)和瑞典的实账积累制养老金（premium pension scheme，PPS）。

在养老金革命之前，基本养老保险采取强制参加、政府经办模式，而补充养老保险采取自愿参加、分散化受托模式，基本养老保险和补充养老保险呈现泾渭分明的态势，政府与市场的关系也较为疏远。在第二支柱企业年金制度中，虽然前文所述的养老金组织管理形式的前两个目标初步得以实现，养老基金安全性有保障，投资管理良好，但其参与率总体还是较低，管理运营成本较高，目标三和目标四仍然处于“虚置”状态。例如，在OECD国家中，自愿企业年金参与率普遍在个位数，参与率在10%到30%之间的国家只有6个。再如管理费用问题，2004年澳大利亚超级年金的初始金额为7000亿美元，2004年到2013年间缴费金额为6510亿美元，投资收益为3780亿美元，管理费用为1580亿美元（占投资收益的41.8%）。德国里斯特养老金的管理费占总资产的比例高达31.28%~40.97%，使得年均收益率减少了0.97~1.36个百分点。因此，为了解决参与率低和运营费用高的问题，还需要第二代养老金革命的出现。

三、“参加强度-受托集中度”理论分析框架下的三次养老金革命

面对养老金计划参与率低和运营费用高的两大顽疾，20世纪80年代以来出现的三次养老金革命通过改变参加方式和受托模式解决了上述难题，成功走出危机，增强了积累制养老金计划的合法性和竞争力，并且在世界范围内产生较强的影响力，成为其他国家纷纷效仿的榜样。“参加强度-受托集中度”分析框架可以较好地分析这三次养老金革命的特征和趋势。

（一）三次养老金革命的历史进程

1.智利的AFP革命

第一次革命是20世纪80年代在智利出现的第一支柱养老金AFP革命，实现了从类型I向类型Ia的转变（图5）。智利养老金改革的主要内容是融资方式由现收现付制转变为完全积累制，计发方式由待遇确定型（DB）转变为缴费确定型（DC），管理方式由政府经办转变为完全市场化竞争，由多家相互竞争的私营养老金管理公司（AFP）负责养老金的保费征缴、投资管理和待遇发放整个管理流程，因此被称为AFP革命。从养老金组织管理的角度，AFP革命的创新之处在于公共养老计划由集中受托、内部管理的政府经办模式转变为分散化、市场化的法人受托模式。

智利AFP革命在世界范围内产生了重大影响，不仅影响了十几个拉丁美洲国家，而且对中东欧个人账户养老金改革、我国香港地区建立强积金以及美国社会保障私有化讨论都具有重要影响。智利的养老金专家曾骄傲地宣称，智利出口的拳头产品不是铜矿、不是红酒，而是以AFP革命为标志的个人账户养老金制度。

2.美国的PPA革命

第二次革命是21世纪初美国第二支柱养老金出现的PPA革命，美国通过《2006年养老金保护法案》推广自动加入机制，实现了养老金计划类型Ⅱ向类型Ⅱc的转变。《养老金保护法案》包含的内容较为广泛，对于DC型养老金计划而言，通过默认投资选项、选择退出权和自动升级机制等方式明确了自动加入机制的具体内容，明确了雇主允许雇员“自动加入”养老金计划，并为雇主提供税收优惠和法律保护，以鼓励他们采用这一机制。PPA革命的创新之处在于将补充养老计划的参加方式由自愿参加转变为准强制参加，这大大提高了参与率；同时，PPA革命也带动了个人养老金计划由自愿参加的类型Ⅲ向准强制参加的类型Ⅲb之转变。从2012年起美国各州政府开始积极推动建立州政府发起的准强制个人账户养老计划。最终，2017年7月俄勒冈州建立起第一个州养老金计划（mandatory auto roth IRA），此后伊利诺伊、加利福尼亚等州相继实施了该计划。除了佛罗里达等少数州没有任何行动以外，其他三十多个州都在积极推进相关立法工作。

美国PPA革命不仅影响了第三支柱个人养老金，而且在全世界范围内产生了示范效应，新西兰（2007）、意大利（2007）、智利（2012—2017）、英国（2012）、加拿大（2014—2017）、土耳其（2017）和德国（2018）等国都已经在不同程度上实施了自动加入机制，并取得良好的政策效果。

3.英国的NEST革命

第三次革命是2012年英国第二支柱出现的NEST革命，即通过建立国家职业储蓄信托计划（NEST）所实现的养老金计划类型Ⅱ向类型Ⅱd的转变。NEST革命的创新不仅在于将补充养老计划参加方式转为准强制，而且受托模式由分散化受托模式转变为集中化、市场化的平台受托模式，这一创新不仅提高了参与率，也大大地降低了管理费用，真正实现了广泛参与、低成本运营的改革初衷。

英国NEST革命同样产生了广泛的影响力，集中受托和建立综合性养老金信息平台成为很多国家养老金改革的重要方向。例如，为提升民众养老投资参与度，英国早在2019年就开始启动建设“养老金仪表盘计划”（pensions dashboards programme，PDP），拟在2026年前与数千个养老金计划实现数据直连，支持一站式多支柱养老金信息查询，帮助1630万个参保人方便、及时地了解自身的养老储蓄水平和替代率情况，提高民众参与长期养老储蓄的积极性。PDP改革可以视为NEST革命的后续，其核心特征仍然是职业养老金信息的集中管理，方便参加人作出更好的养老决策。此外，丹麦、瑞典、荷兰和澳大利亚等国都逐步建立起国家统一养老金服务平台，平台受托受到广泛关注。

（二）三次养老金革命的背景和实践经验

养老金革命不是轻而易举、自然而然发生的。养老金革命需要突破旧有的认知和传统的做法。一方面，需要旧制度问题的积累和爆发，增强改革的急迫性和增加对新制度的需求；另一方面，需要实践的创新和理论研究的突破，增加对新制度的供给。养老金革命的发生大致遵循以下五个步骤：一是现行养老金制度存在严重的问题，引起各方不满，其改革的紧迫性和共识不断积聚；二是社会各界努力从现有的国内外实践经验中寻找灵感和借鉴，以期找到新的改革方案，为养老金革命提供准备；三是理论界努力进行理论创新和探索，希望通过科学革命和认知革命找到新的改革方案，为养老金革命提供理论知识方面的准备；四是改革方案得到政策关键制定者的大力支持和强力推动，实现了养老金革命；五是养老金改革经过数年实施后取得良好效果，得到各界的广泛认同，其他国家纷纷借鉴模仿，在世界范围内产生重要影响力。

智利AFP革命的事实依据是芝加哥大学教师职业养老金计划，该计划是完全积累制的，由非营利组织美国教师保险及养老基金（TIAA-CREF）负责管理，教职员工可以自由选择投资产品。在奥古斯托·皮诺切特上台后，为了推行社会经济体制改革，智利政府启用了一批在美国芝加哥大学接受经济学教育的经济学家，他们被称为“芝加哥小子”，他们在智利养老金改革中发挥了关键作用。被誉为“芝加哥小子之父”的芝加哥大学教授阿诺德·哈伯格向他们介绍了芝加哥大学教师职业养老金计划管理模式，受此启发，“芝加哥小子”将这种私人管理的、完全积累制的养老金计划引入到智利公共养老金制度中来，掀起了影响全球的AFP革命。

美国PPA革命的发生主要受到美国企业自发实施自动加入机制的影响。根据美国税法的相关规定，只有普通职工参加企业年金的比例达到一定标准之后，企业高管才能享受税收优惠，以满足非歧视原则，因此，很多企业千方百计提高普通职工参与率。在行为经济学家的建议下，很多企业发现自动加入机制是提高参与率的有效手段，例如，瑞士联合银行集团（UBS）是最早引入自动加入机制的企业之一。这一成功案例为其他企业提供了有益的借鉴。富达投资（Fidelity Investments）作为大型金融服务公司，在1998 年开始为其客户提供自动加入选项，采用自动加入机制的企业，员工参与率显著提升。因此，自动加入机制在企业层面的广泛实施为该机制上升到立法层面奠定了基础。

英国实施的NEST革命显然受到了美国2006年PPA革命的重要影响，“平台受托+自动加入”的重要制度创新便应运而生。毫无疑问，各国养老金组织管理形式的生动实践是推动养老金革命的重要动力；此外，来自学术界的理论支持和国家立法的强力推进则是实现养老金革命的另外两个重要因素。

（三）三次养老金革命的动因分析

在理论准备方面，智利AFP革命的发生主要受到新自由主义思潮的影响。在20世纪50—70年代以苏联为代表的计划经济模式被很多国家借鉴模仿，由于苏联模式的固有缺陷，使得这些国家的经济发展遭受严重挫折，以私有化、自由化、放松经济管制为主要政策主张的新自由主义思潮受到很多国家的青睐。在皮诺切特上台执政后，智利经济政策迅速转向私有化、市场化。这种社会思潮和经济政策的双重转变，自然会对智利养老保障制度改革产生重要影响。在此背景下，智利养老金制度也采取了完全市场化的个人账户养老金模式，不仅其融资方式和计发办法实现了改革，而且养老金的组织管理形式也由政府经办模式转向了分散化受托、市场化竞争的法人受托模式。

美国PPA革命和英国NEST革命的发生主要受到行为经济学家研究成果的影响。Madrian 和Shea研究发现，在不改变401（k）计划本身的一些制度特征的情况下，只是将参加方式由以前的需要雇员主动选择加入变为自动加入，参与率提高了近50个百分点，而且对于低收入群体、年轻人、少数族裔以及女性的参与率提高程度更大。自动加入机制和缴费自动升级机制能够有效增加养老储蓄。这些结论不仅适用于发达国家，同样适用于低收入的发展中国家。众多行为经济学家的大量研究得出了类似结论，进而引起社会团体和立法机构的广泛关注，为美国PPA革命和英国NEST革命奠定了理论基础。

在立法强力推动方面，政府发挥了极其重要的引导作用。例如，1980年，智利劳工与社会保障部长何塞·皮涅拉等人提出建立完全市场化的个人账户养老金改革方案时，受到了社会各界的强烈批评和反对，虽然改革阻力很大，但是总统皮诺切特接受了该想法并坚定地推进改革进程，在其强力推动下智利个人账户养老金改革顺利实施。

美国总统布什非常认可并高度评价智利AFP革命，虽然他2001年大力推动美国社会保障私有化改革没有成功，但他坚信扩大积累制养老金计划覆盖面、增加美国人的养老储蓄对个人、家庭和整个国家都具有重要意义。因此，美国政府在不能改变基本养老制度的情况下，不遗余力地支持第二支柱引入自动加入机制，大力支持提高企业年金参与率。与此形成鲜明对比的是，美国个人养老金自动加入机制由于缺乏领导人的强力支持而失败。2014年奥巴马政府试图在联邦层面建立个人账户养老金计划（myRA计划），但是由于该计划仍然采取自愿加入方式，导致参保人数偏低，最终没有成功。

2002年，英国首相布莱尔就非常关注养老金改革，认为解决养老金问题能够增加其政治遗产。正如唐宁街10号首相府政策小组顾问Gareth Davies指出的那样，唐宁街10号从来不缺乏各种各样能够改变世界的建议，但该建议能否落实关键取决于首相是否愿意花费时间、精力和资源。而对于推动养老金改革，布莱尔的确花费了大量时间和精力，成为英国NEST革命得以最终成功的主要原因之一。

（四）三次养老金革命的深远影响

三次养老金革命在确保养老基金资产安全的前提下，向更多人群提供了投资收益与其风险承受能力相匹配的低成本养老金计划，极大降低了养老金计划组织管理的交易成本。养老金计划的交易成本包括两部分，即交易失败的成本和运营管理成本。很显然，养老金革命大幅提高了养老金的参与率，明显降低了交易失败的成本，同时也大大降低了养老金计划的运营管理成本。具体而言包括以下成本：一是雇主组织管理成本，即解决了中小企业无力承担组织管理成本的问题；二是金融机构运营成本，即分散化竞争模式下各项营销成本、日常运营维护成本、客户服务成本等；三是政府监督管理成本和行政管理成本，也包括雇主和运营机构的合规成本。总之，养老金革命在整个社会层面降低了积累制养老金计划的社会总成本，成本的降低意味着参加人收益的增加，相当于在整个社会层面增加了社会财富积累，实现了帕累托改进。

三次养老金革命对各国养老金改革产生了深远影响，养老金世界版图发生了两个显著变化：一是积累制养老金计划的参加强度由自愿纷纷转向准强制，提高了参与率，让更多的群体，特别是让更多弱势群体受益于积累制养老金计划；二是积累制养老金计划的受托模式由分散化的受托模式开始转向集中化程度更高的平台受托，规模经济得以实现，运营管理成本明显降低。

养老金世界版图的变化意味着人们对政府与市场关系的理解更加深入，在参加方式和受托模式两个方面打破了原有的处于两个极端的现状，大量新型养老金计划向中间地带靠拢，使得养老金计划的类型更加丰富，养老金生态更加多元。同时，这还意味着在政府干预和市场之间出现了更多的结合点，积累制养老金计划的合法性和竞争力得到了极大增强，真正实现有效市场和有为政府更好地结合。

四、“参加强度-受托集中度”理论分析框架下的中国企业年金改革选项

本文提出的“参加强度-受托集中度”理论分析框架不仅在一定程度上可以解释中国企业年金覆盖范围狭小的主要原因，同时还为其制度改革明确了主要选项。总体而言，2004年两个部令和2017年发布的《企业年金办法》奠定了中国企业年金的基本制度模式，但在中国企业年金组织管理形式等方面还有很大改革空间，由此导致该制度在运行二十年之后覆盖范围仍难以扩大。

（一）中国企业年金历史回顾：从政府经办到分散化受托的进步

2004年两个部令以及后来发布的包括《企业年金办法》在内的一系列政策文件在全国统一确立了中国企业年金基本制度模式为DC型信托制，较好地解决了资产安全与投资收益的问题，选择了一条远离DB型契约制的正确道路，奠定了企业年金制度模式的基石。同时，这些政策文件对此前存在的企业补充养老保险（企业年金）组织管理形式的乱象进行了彻底改革。

在2004年之前，中国企业补充养老保险（企业年金）的组织形式大致有这样四种——“自办模式”“经办模式”“保险公司模式”和“蛇口模式”。上海、深圳等一些经济发达的沿海省份、地市选择经办模式，即由当地社保行政部门成立专门机构，负责企业年金的运营工作，其特征是企业年金资产与地方公共权力之间没有实现有效隔离，地方政府干预的因素较多，基金安全容易受到地方政府“道德风险”的影响，容易发生挤占挪用、权力腐败和利益输送。

2004年确立的DC型信托制企业年金的核心内容是将企业年金确立为积累型制度，企业年金资产完全独立于政府和企业，分别由受托人、托管人、投资人和账管人各司其职，相互制约，按照市场规则进行投资运营。把企业年金基金从企业资产中分离出去，有利于保护企业职工的合法权益，克服来自企业主的投资随意性；从地方公共权力中分离出去，相当于是在公共权力与企业年金之间建立起一道“防火墙”，对规避地方政府的“道德风险”和保护基金的安全性具有长远的意义。总之，2004年两个部令将政府经办模式和企业自办模式转变为法人受托模式或者理事会受托模式（图6），有效实现了养老金组织管理形式的前两个目标，为确保基金安全和制定合理的投资管理框架奠定了基础。

经过二十年的发展，中国企业年金面临的参与率低、管理费用高昂、不适应新就业形态、建立程序繁琐、管理流程复杂、管理环节众多、管理主体分散等问题成为其发展瓶颈，导致该制度总体运营成本较高，中小企业和新业态从业者与企业年金无缘。从这个意义上看，2004年建立的企业年金制度还没完全实现前文所述的“尽可能向更多的人群提供投资收益与其风险承受能力相匹配的低成本养老金计划”的目标，需要进一步全面深化改革。

（二）中国企业年金未来展望：自动加入机制和平台受托的趋势

在“参加强度-受托集中度”理论分析框架下，为解决企业年金存在的诸多瓶颈，根据中国企业年金和刚刚建立的个人养老金制度的现状并借鉴养老金革命的经验，在“十五五”规划时期，中国企业年金和个人养老金须在以下五个方面进行全面深化改革。

1．第二和第三支柱采取“联合自动加入机制”

根据目前企业年金和个人养老金覆盖范围的现状及可预见的未来，对其引入“联合自动加入机制”是提高其参与率的主要手段（图7）。所谓“联合自动加入机制”，是指对雇员数量达到一定规模的雇主，规定其必须在企业年金和个人养老金之间二选一，实行自动加入机制；已经建立企业年金的雇主可以不建立个人养老金的自动加入机制；没有建立企业年金的雇主，或是建立自动加入的企业年金计划，或是为其职工提供激励和便捷措施，建立自动加入的个人养老金制度；允许和鼓励选择建立自动加入个人养老金制度的雇主为其职工进行配比缴费，其缴费比例与企业年金相同；当雇主为其个人养老金进行配比缴费时允许使用相当于企业年金单位缴费的税优比例。

2.建立第二和第三支柱共享的“国家综合管理平台”

采取平台受托模式，尽快建立企业年金与个人养老金可以共享的“国家综合管理平台”，其功能包括缴费、投资、领取、查询和宣教等。换言之，为实现企业年金和个人养老金的融合发展、快速推进，“国家综合管理平台”首先是一个集中化账户管理平台，在此基础上，应实现注册、缴费、查询、记录缴费和计算待遇等账户管理功能；二是应成为一个投资管理平台，实现批发式委托投资管理功能和放开个人投资选择权功能；三是须成为一个政策宣传和养老金融教育平台，也是一个监管平台，方便监管机构实现事前准入审批、事中规范管理行为和事后评估纠正、惩处违规行为。“国家综合管理平台”既可将其植入于2019年上线运行的“国家社会保险服务公共平台”，也可单独建立。

3.逐渐赋予参加人投资选择权

中国企业年金制度应该逐渐赋予职工投资选择权，在确保参加人作出高质量投资选择的同时降低管理费用。即使在发达国家，普通民众的金融素养也普遍不高、金融知识较为缺乏，赋予投资者充分的选择权并不能提高其投资收益率。结合中国国情，中国企业年金放开投资选择权，在起步阶段可设立二三个策略供职工选择，也可设立若干退休日期基金。所谓“策略”，相当于风险等级不同的二三个目标风险基金，以满足不同投资者的风险偏好。在此基础上，根据参加人的不同年龄，通过对目标风险基金进行组合，就自然形成退休日期基金，供投资者选择。对于不愿作出投资选择的参加人，可以自动进入默认基金。

4.尽快建立默认投资基金机制

应设立起步基金和退休后基金。起步基金面向刚参保的新人，目标是在保证本金的同时，确保投资收益率能够保持和通货膨胀率同步，在最大程度上降低发生极端投资波动的可能性，为后续进入退休日期基金或者选择目标风险基金奠定基础。默认基金可以设置为退休日期基金。默认投资基金可以由政府设立机构直接管理，也可以通过招标的形式委托给外部金融机构。退休后基金面向即将退休或者已经退休的群体，目的是为参加人提供平稳的投资过渡，因此投资策略相对保守，以固定收益产品为主，投资期限不长，最终应以购买年金的方式领取，以应对长寿风险。

5.统筹多支柱养老保险制度协调发展

在缴费率、替代率、财政支持、公平机制设计等方面，三个支柱养老保险制度应实现统筹协调。一是养老金缴费率的统筹协调。基本养老保险缴费率还有进一步下降的空间，应为企业年金和个人养老金缴费预留政策空间。二是养老金替代率的统筹协调。在基本养老保险替代率在不断走低的趋势下，企业年金和个人养老金提供的替代率应分别为15%~20%与 10%~15%。三是养老金财税政策的统筹协调。基本养老保险降费后，第二和第三支柱应建立税收优惠共享机制，提高税优力度。企业年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的8%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除。在不参加企业年金的情况下，企业年金税收优惠额度可以转移到个人养老金，两者合计在基数8%以内的可以扣除。

五、结论

理论分析和实践经验表明，国际上的养老金革命沿着养老金组织管理形式的四个维度展开。养老金革命既是认知上的科学问题，也是行动中的实践问题，科学引导着实践，实践也不断推动着认知上的进步，两者相互交织、相互促进。养老金革命的最终目的还是为了解决积累制养老金计划的合法性和竞争力问题，在保障养老基金资产安全的前提下，尽可能向更多的人群提供投资收益及与其风险承受能力相匹配的低成本养老金计划。养老金发展史中出现的数次养老金革命无不为实现这一目标而作出了重要且具有影响力的贡献。

本文提出的“参加强度-受托集中度”理论分析框架既是对20世纪80年代以来出现的三次养老金革命的实践总结，又是对其所做的理论诠释，同时还是对未来养老金改革趋势的前瞻预测。以自动加入机制和平台受托模式为主要内容的养老金革命深刻改变了传统的养老金组织管理形式，改善了养老金制度的运行模式，提高了民众参与率，降低了管理成本，增强了积累制养老金计划的竞争力，在世界范围内产生了广泛影响，且有助于完善多层次养老保险制度，更好地应对人口长寿和老龄化风险。使用“参加强度-受托集中度”的理论分析框架，既能够总结中国企业年金制度在过去二十年中取得的成绩，也能够分析中国企业年金制度面临的发展瓶颈，同时也能看到中国企业年金下一步全面深化改革的主要方向。

总之，在中国企业年金建立二十周年之际，面对扩大覆盖面的急迫性和诸多瓶颈，正值制订全面深化改革一揽子方案的时候，这是贯彻新发展理念、更好适应我国社会主要矛盾变化的重要体现，是坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的重要措施，是在推进中国式现代化进程中保障和改善民生、实现共同富裕的重要任务。养老保障制度是我国国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，而企业年金在构建我国多层次多支柱养老保障体系中具有重要意义，从这个意义上说，企业年金组织管理形式的现代化对夯实养老保障制度、实现共同富裕和推进中国式现代化建设具有重要意义。