摘要
随着超大特大城市人口规模持续扩张，其治理复杂度呈指数级增长，传统治理模式面临挑战，需要构建科学治理效能评价体系来破解当前超大特大城市治理效能衰减的困境，以助力超大特大城市治理范式转型。从治理现代化视角出发，结合新时代数智技术发展新趋势，融入“以人为本”的治理理念，整合多中心理论，构建了以治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性和治理结果包容性为核心要素的“五维协同”评价框架。以此评价框架为基础，本研究强调指标体系的可操作性与动态调整能力，设计了“要素—维度—指标”三层次嵌套的评估体系，以提升评估体系的适应性与现实解释力，为超大城市治理提供了一个综合、系统的评估工具。
关键词
超大特大城市治理；五维协同要素；治理效能；评价体系
改革开放以来，我国城市化进程不断加快，大量农村人口涌入城市，快速形成了多个超大特大城市。这些超大特大城市在经济、社会、文化等方面日益成为国家发展的重要力量。然而，超大特大城市的快速发展也带来一系列亟须解决的治理难题：资源过度集中、环境压力加大、公共服务不足等“城市病”，逐渐成为制约超大特大城市可持续发展的主要瓶颈，也直接影响了居民的生活质量和城市的长期发展潜力。为此，党的二十届三中全会提出，要深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。在此背景下，科学评价超大特大城市治理效能的重要性愈加显著。
一、超大特大城市治理效能评估研究现状
超大特大城市治理效能是衡量其治理质量的关键指标。早期有关城市治理效能评估的研究并没有刻意区分超大特大城市与其他城市，其研究的落脚点是现代城市，主要聚焦政府治理绩效、政策执行、公共资源配置及行政效率。国外关于现代城市治理效能的评价主要集中在经济效益、社会福利、居民体验和可持续发展等方面。国内学者关于城市治理效能评价则形成了两种研究范式，分别是基于治理要素的评价体系和基于功能领域的评价体系。随着城市化进程的推进，超大特大城市治理效能的评价更加关注城市管理的综合表现，包括公共服务的公平性、透明性与包容性。
总体来看，现有研究仍存在以下不足：一是由于超大特大城市在规模、社会结构、空间布局等方面与一般城市存在显著差异，单一的评估框架难以全面适应不同城市的治理情境。二是在数智技术与人工智能时代背景下，超大特大城市治理效能评价有了新的发展契机，而现有研究多局限于传统的评价方式与框架，难以适应新条件下的治理需求；三是现有的评价体系尚未充分吸收“以人为本”的理念，更多关注城市发展的整体效益，而对居民的实际需求、生活质量及城市宜居性与舒适度的关注仍显不足；四是当前的评估方法主要依赖宏观经济和社会统计数据，较少引入如政府热线平台和政务服务平台等基层治理数据来源，未能充分挖掘反映治理运行状态的动态反馈信息，从而在指标体系设计上难以实现多维度、精细化的综合分析，缺乏对治理实际运作情况的精细刻画。本文从治理现代化视角出发，结合新时代数智技术发展趋势与“以人为本”的治理理念，构建了新的超大特大城市治理效能评价体系，进而实现对治理效能的动态监测与精准评价。
二、理论建构
（一）建构思路：系统性治理的范式革新
多中心治理理论认为，在一个治理体系中存在形式独立、组织形态各异、空间位置不同、追求不同具体目标的决策中心，这些分散的决策中心能够通过协同合作实现事务的有效治理。显然，传统的单一政府中心治理模式已无法应对超大特大城市的复杂性，构建新的超大特大城市治理效能评价体系需突破传统科层制与碎片化治理的窠臼，考量各种治理要素的共同作用，促进超大特大城市治理走向系统性。在多中心治理理论的基础上，本研究嵌入社会正义理论的制度设计、数字治理理论的迭代创新与韧性城市理论的韧性预判，构建了治理要素的五维协同范式。这一范式体现了治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性及治理结果包容性的特点，其核心在于要素间的动态交互：治理主体通过政府、市场、社会组织与公众的共治网络，如社区协商委员会、数字公民参与平台，为制度设计提供合法性基础；治理制度公正性通过差异补偿机制与程序性正义，保障工具创新的伦理边界；治理工具创新性借助智能技术，如城市数字孪生、区块链政务，强化风险预警与应急响应能力；治理过程安全性通过韧性城市建设，反哺治理成果的包容性，使其兼顾弱势群体需求与代际公平；而全球化导向的治理结果，如可持续发展目标与文化交流，通过成果反馈强化治理主体多元协作，不断优化治理主体的协同能力。五大要素形成“参与—规则—技术—防御—反馈”的闭环系统，推动治理评价范式从单一管控方式向协同共生模式跃迁。
新的超大特大城市治理效能评价体系要充分体现治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性以及治理结果包容性。这五个方面相辅相成，构成超大特大城市治理效能的内容要素。
三、超大特大城市治理效能评价指标设计与筛选
基于要素的逻辑关联与互动机制，本文试图构建兼具理论解释力与实践操作性的评价指标体系。该指标体系以治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性及治理结果包容性为基本框架，采用多源数据获取路径与动态评价方法，将抽象治理要素转化为可量化观测指标。
（一）指标设计原则
设计评价指标体系是评价超大特大城市治理效能的关键环节。为了保证评价指标体系的合理性，评价指标体系的设计需要符合以下原则。
首先是科学性、系统性和全面性原则。科学性、系统性和全面性是构建评价指标体系的首要原则。超大特大城市治理效能评价是一个复杂、系统性的工程，选取的指标必须能够全面而准确地反映出超大特大城市治理的各个关键要素和实际运行情况。
其次是代表性、可操作性和可比性原则。代表性、可操作性和可比性是构建评价指标体系的核心原则。在五维协同框架视域下，各维度指标的设定既要能够全面展现超大特大城市治理的不同侧面，又要能够真正体现每个治理要素的实际情况。
最后是开放性和稳定性原则。开放性和稳定性是构建评价指标体系的必要原则。超大特大城市治理效能评价指标体系的构建应与城市所处的发展阶段相衔接，超大特大城市随着人口变化、社会认识发展和技术发展始终处在动态变化过程中。
（二）指标体系构建的本质要求
超大特大城市治理效能评价指标体系的构建并非一蹴而就，需要契合当下城市发展的现实情境与长远愿景。在五维协同框架视域下，指标体系应明确一系列本质要求，一是要体现以人民为中心的发展要求。二是要体现数智技术的引领作用。三是要实现高效能、高质量的治理目标。四是要体现要素系统、技术系统与治理模式的深度融合。
（三）基于要素逻辑的指标体系构建
超大特大城市治理效能是现代城市治理体系和治理能力现代化的体现，最终目的是提升城市治理的精准性、协调性和可持续性，这决定了评价指标体系的构建必须以推动超大特大城市高效运行和社会和谐发展为核心，全方位展现出智慧治理、精细管理和共建共治共享的多维特征。具体而言，本文构建的超大特大城市治理效能评价指标体系（见表1），包含5个一级指标、15个二级指标、37个三级指标，全面涵盖超大特大城市治理的各个关键领域和环节，以下是各个指标的实际情况。
表1超大城市治理效能评价指标体系
四、超大特大城市治理效能评价体系的应用规范与建议
（一）数据收集与评价方法
本研究充分考虑了超大特大城市治理效能评价指标体系中数据的可获取性与覆盖性，强调在数据收集过程中整合多元化渠道，以确保数据的科学性与系统性。数据来源主要包括以下几个方面：第一，超大特大城市智能化系统与“城市大脑”等平台收集的数据。第二，政府统计部门的常规统计报告与专项年鉴数据。第三，政府热线平台和政务服务平台反馈数据。第四，第三方机构、专业咨询公司及社会调查组织的问卷调查和抽样调查数据。在评价方法方面，本研究建议采用层次分析法对被评估城市的治理效能进行评估。
（二）评价体系的动态调整与完善
超大特大城市治理效能评价体系并非一成不变的，而应根据城市发展的实际情况进行动态调整与完善。随着城市的发展，新的治理问题和挑战不断涌现，使用者需要定期对该评价体系的指标进行审视和更新。
（三）评价体系的应用场景与拓展
超大特大城市治理效能评价体系具有广泛的应用场景和拓展空间。在政策制定与调整方面，评价结果可作为政府制定和优化超大特大城市治理政策的重要依据。当评价发现现有政策在实施过程中存在与实际需求脱节或执行效果不理想的情况时，应及时启动政策修订程序，结合超大特大城市的发展趋势和市民的新需求，创新政策举措，探索更加科学、有效的治理政策，以提升治理效能的可持续性。
结语
超大特大城市治理效能的科学评价是提升超大特大治理现代化水平、破解“城市病”与实现人的全面发展的重要工具。本研究重点突出超大特大城市治理评价，通过整合多中心治理理论、社会正义理论、数字治理理论与韧性城市理论，构建了以治理主体多元性、治理制度公正性、治理工具创新性、治理过程安全性及治理结果包容性为核心要素的“五维协同”评价框架，将人民城市理念深度嵌入评估系统，弥补了现有研究在精准性、系统性、动态性与本土适应性上的不足。理论层面，该框架揭示了要素间“参与—规则—技术—防御—反馈”的闭环互动机制，特别强调市民获得感生成机制与公共服务需求响应的正反馈效应，突破了传统科层制治理的路径依赖，为超大特大城市治理范式转型提供了学理支撑；实践层面，本研究设计的37项三级指标实现了治理效能从“模糊感知”向“精准诊断”的跨越，为政策优化提供了可量化、可追溯的操作指南。
本研究的核心目标是构建一个系统性、动态性和本土适应性兼备的超大特大城市治理效能评价体系，相较于指标权重的实证验证，理论框架的构建与指标体系的设计更具基础性和开拓性，对推动超大特大城市治理理论的发展具有重要意义。与此同时，实证验证需要组建专业团队并开展广泛的数据收集工作，为确保研究进度和其他关键环节的质量，本研究暂未开展此项工作。未来随着研究条件的成熟，可以进一步深化实证验证工作。
