柴宝勇

中国社会科学院大学政府管理学院教授，现任中国社会科学院大学（中国社会科学院研究生院）党委常委、副校长（副院长），兼任中国政治学会青年专业委员会副会长、北京市政治学行政学会副会长等。

石春林

中国社会科学院大学政府管理学院博士研究生

摘要：中国共产党党规的生成与演进具有独特的历史面向。作为一个通过武装斗争建立共和国的先锋队政治组织，中国共产党在领导革命与建制的过程中，出于自我治理的内在需求和秩序确立的实际需要创制了党规这一管党治国的规范性工具。党规的应用克服了分散主义，实现了良善的党内治理。它同时承担了规训与教化的双重功能，将外在的纪律约束转化为党员内在的政治认同与道德修养。不仅如此，在旧法统失效而新制未立的制度真空期，党规超越了组织边界，以政策性法律的形态直接承担起社会秩序供给的角色，通过“废旧立新”的革命性策略，党规广泛介入土地改革、经济管理与司法运作，发挥了政策与法律的替代功能。由此，中国共产党党规为新中国的法治与政体建构提供了结构性基础与路径依赖的原点，成为理解当代中国政法体制与政法实践的重要切入点。

关键词：政党规范、党规、党内法规、政法

一、引言

在现代政治理论的经典叙事中，政党被视作连接国家与社会的中介与桥梁，其自身规范体系的构建常被置于国家法律的外源规制之下。这种规制与自治的二元对立，使得政党的自组织逻辑及其本体论意义常常被忽视，其制度化进程似乎必须发轫并依附于国家法治体系。然而，中国共产党在领导革命和建政时期的党规体系表明，现当代中国的政党规范有着独特的生成逻辑：一个具有鲜明先锋队特质的无产阶级政党的内部规范的生成与演化，既是其自我治理、满足内在组织需求的结果，亦具有一种在特定历史时期以主体性姿态承担国家建构和社会重组任务的历史面向。

中共党规的提出，事实上在“党的法纪”之下创设了一种新的党内规范类型。这种规范类型与既有的“政治上思想上之统一”原则最大的不同在于，它是一种在“条文上……法律上”具有独特形式的规范类型。换言之，尽管就其提出而言，党规并没有超越党内纪律的范畴——它只是使党的纪律更加条文化和系统化，使得纪律建设有了一套更明确、更稳定的内部文本作为其具体内容和执行标准——但这种将纪律形式化、程序化和文本化的过程，实质上将中共的组织约束和行为规范从非正式、不成文且可能依赖少数权威或习惯的状态，转变为一套明确、公开、有章可循的系统。

这个系统对于新民主主义革命时期处理建政事宜的中国共产党具有重要意义。它以“党的法纪”为基础，通过将纪律形式化、条文化，实现对内部治理松散化现象的纠偏，确保党的团结与统一；它通过将规则治理与道德教化融为一体，把纪律执行转化为对共产党员思想和党性的深度塑造，从而锻造一支高度忠诚且纪律严明的党员干部队伍。更重要的是，在建政时各项制度稀缺的情况下，它以政策性法律的形式，通过“废旧立新”的革命性策略，先于系统的国家法律体系，直接介入土地分配、经济管理、刑事司法等重要领域，成为革命新秩序构建的先导性规范。

因此，从历史的视野来看，以党规为表现形式的纪律和政策文件不仅是中国共产党内部治理的工具，更是建构新秩序、行使新政治共同体治权的核心手段。在此基础上，重新审视当下中国共产党党内法规的外部性与效力溢出现象，有助于发掘党内法规理论的历史厚度和时空连续性。

二、内部治理：党规的规制面向

“治国必先治党，治党务必从严”是关于中国特色社会主义法治体系的经典表述。在当下的现实语境中，它强调党在国家治理中的领导地位与前置作用。事实上，如果把视野拉回中共建制之前的历史情境，便会发现这一逻辑同样成立——甚至在彼时，它以更加迫切和直接的形式显现为“建国必先治党”。换言之，在新中国尚未建立的情况下，党的内部治理能力直接决定了革命政权建设的成败。

1. “建国必先治党”

随着解放战争进入后期，中共的实际控制区域急剧扩展，从早期的边区和若干根据地，逐渐发展为跨越大江南北的广阔解放区。这一迅速扩张的空间格局迫使中共面对一个新的治理难题：如何在一个幅员辽阔、社会构成复杂的区域内继续贯彻民主集中制的组织原则？

过去依赖地方经验、分权治理的模式，在新的条件下显得捉襟见肘；而分散的实践容易导致政策执行的偏差，乃至与中央方针相背离。1948年1月，毛泽东在党内指示中指出，“党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些……同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了……活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情”。为了“避免……或减少……这样的损失。从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯”。

1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上再次讲道，“现在无纪律和无政府状态在党内已到了令人不能容忍的程度。从中央机关、中央代表机关，一直到各地，报喜不报忧，瞒上不瞒下，封锁消息。村有杀人之权……这些状态必须改变”。对此，任弼时指出，“我们不如陈瑾昆那样讲法制，但没有法律不行……我们要有大法，还要有小法，大法管小法，还可由老百姓议订若干公约，但要有统一的法。军队、机关中也必须有制度，制度定下必须遵守”。由此可见，中共在这一时期对一种基于民主集中制组织原则和党中央权威的统一规范体系的需求空前迫切。它一方面能够维护党的团结统一，另一方面能够通过良善的党内治理为建制奠定基础。

总之，过去以中央（分）局、省委为基本单位的分权治理模式，事实上在不同区域形成了不同的治理实践与习惯。随着解放区的快速扩大，分散的治理模式和习惯难以适应迅速扩大的统一治理的需求，庞大且多元化的实际治理任务与社会控制难题开始涌现。因此，中共中央通过建立全国范围内统一的请示报告制度，力图确保基本政策与规范在空间范围上的统一适用。而随着中共组织的发展及其管辖范围的扩大，中共中央不得不首先建立对党内各区域、各部分的实际控制，进而通过这种对党组织的有效控制实现对整个解放区的有效管辖。要实现这个目标，必然离不开一种以规则为基础，能够以专业化、统一化的方式执行的治理制度。这些规则的载体便是以党规为主要形式的党内文件。总的来看，中共必须先借由党规这一形式实现党内的科层制管理，有效地解决自身的纪律松散和分权治理的弊端，随后再以中共这个政治组织的整体面貌主张其对政治共同体的统治权。具体来说，请示报告制度要求：

各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法。报告文字每次一千字左右为限，除特殊情况外，至多不要超过两千字。一次不能写完全部问题时，分两次写。或一次着重写几个问题，对其余问题则不着重写，只略带几笔；另一次，则着重写其余问题，而对上次着重写过的只略带几笔。综合报告内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在。写发综合报告的日期是单月的上旬，报告用电报发来。这是各中央局、分局书记个人负责向中央和中央主席作的经常性的报告和请示。

新中国成立后，这种请示报告制度随之演变为一套基于两种文件形式的上下级互动关系模式。这两种文件形式便是“请示”和“报告”。1953年初，中共中央明确指出“请示”与“报告”的区别：“属于请示性质的，须严格遵守每一请示只限一个专题的原则，并须在报告中注明请求批示及请求何人或何机关批示。如时间紧急者，亦应特别标明……属于报告性质的，一律不要写‘是否有当，请求指示’的字样，中央对这一类的报告，一般地不需批示，但如发现其中有须予指示的问题，中央当另作指示。定期综合报告即属于这一类性质。即使在综合报告中涉及需要请示的问题，亦必须将该问题另作专题请示，不得混淆。”此外，“报告”还具有多种子形式。首先是定期综合报告，这种报告一般应每两周一次，某些部门经过中央批准得每月或每两月一次。“报告必须有内容，要能说明工作中的大事情和带政策性的问题，力戒琐碎。文字以精练生动为好。”其次是专题报告，某些重大问题或带专门性质的问题应向中央作专题报告，时间不限，字数亦不宜过长。再次是简报或情报，这种报告定期或不定期编印，内容经过选择和整理，以能够看得出问题特别是新的问题的材料为主。复次是会议记录，即将会议所讨论的或所决定的重要事项，用最简明的文字记录上报。最后是“某些带统计性质的、必要的数字资料”。

2. 请示报告的制度逻辑

在中共建制过程中，请示报告制度的确立是党内治理最为关键的突破口之一。它一方面表现为信息沟通的渠道；另一方面体现为组织运行的制度性设计，清晰地展现了党如何以纪律化机制克服分权弊端，从而逐步迈向统一、集中和科层化的治理格局。这一制度首先体现了中共对“统一”的热切追求。面对解放战争时期多层次、多区域的复杂组织架构，早期灵活的分权模式随着战局推进和统治区域扩大，政策执行逐渐混乱，因此，常态化的请示报告制度成为取代个别地区自发惯例的实际选择。其次，请示报告制度通过文本化和程序化，赋予党规以准法律效力。它明确要求各中央（分）局书记必须每两个月亲笔撰写综合报告，内容涵盖军事、政治、经济、土地改革等各项动态，通过电报直接呈送中央。这种要求书记“自己动手”的规定，将领导干部的行为纳入严格的程序约束中，使报告成为一种超越单纯信息交流的必须执行的制度性纪律。最后，请示报告制度构建了党内的纵向权力网络。中央通过地方定期的请示与汇报实时掌握地方动态并监督、纠正下级行为。地方权力通过请示获得合法性，中央意志通过“批示”“批转”“批复”等形式向下传递。这一机制在保证政策统一性和纪律严肃性的同时，实体化了民主集中制的组织原则。总之，请示报告制度既解决了分权治理的弊端，又通过程序化的方式建立了统一的纪律体系，深刻体现了这一时期中共从地方分权到中央集权的治理转型，进一步强化了党的一元化领导体制。

3. 党规的规制性

如果说“建国必先治党”揭示了党规生成的历史因由，请示报告制度展示了其制度化的操作方式，那么党规的真正价值则在于其深层的规制性。作为一种特殊的规范类型，党规不仅在国家法尚未建立的制度真空中填补了空白，更通过重塑组织内部与外部社会的规制格局，为中共在动荡环境中奠定稳定的权力基础。首先，党规确立了一种区别于国家法的独特规范秩序。在传统法律体系缺位、立法程序尚未完善的情况下，党规的正当性源于党的政治权威与组织需求。在彼时的观念下，党规实际上以内部纪律体系代行了法律功能，其既作为党内治理规则，又充当社会治理的替代性规范，构建起一种以政治权威为支撑的准法律秩序，奠定了党在组织内部及解放区的统治基础。其次，党规实现了对分权治理的统一整合。针对解放战争时期各地因分权而产生的差异化实践，党规通过文本化、程序化的手段，将分散的地方治理纳入中央的统一规制轨道。这种整合不仅确保了军事调度、土地改革及宣传教育等政策口径的一致，更实现了治理逻辑的同构，将原本分散的地域组织单元转化为一个高度统一、行动一致的整体性政治机器。最后，党规实现了对传统法律渊源的替代。在国民党原有法律体系丧失合法性、传统习惯法难以维持稳定的法制真空中，党规直接接续了国家法的形式传统，通过明确的文本、程序与处分构建规范体系；同时，它又在实质上替代了习惯法的功能，将纪律与政策融为一体，形成了一套被社会广泛接受的行为规范。在此意义上，党规超越了单纯的内部纪律范畴，成为当时社会秩序中实际有效的法律渊源。

三、规训教化：党规的道德色彩

在组织结构上，党规虽以规制性确立了有效的内部治理秩序，但党毕竟是由具体的党员构成的，任何治理最终都离不开现实的党员。因而，党规还具有一种独特的规训与教化面向：与主要依赖外在惩罚以防止违法违纪的传统手段不同，中共的纪律更强调对党员内在意识的深度塑造，即实施一项以“党性”为核心的德性工程。它遵循教育优先、处分兜底的逻辑，通过谈话、批评与自我批评等机制，将纪律惩戒转化为思想教育，进而促使党员从规则遵循者转变为自我改造的修养主体。正是这种外在规训与内在教化相结合的机制，使党规成为维系政治忠诚的关键纽带。

1. 纪律与组织先进性

马克思主义认为，共产党——或言无产阶级政党——作为现代大工业生产背景下的政治组织，是资本主义社会发展到一定阶段的产物。“它反对资产阶级的斗争是和它的存在同时开始的。”因此，这种组织不可避免地会带有某种彼时社会的同质性特征。具体来说，马克思指出，劳动协作在现代生产中并不是单个劳动者简单相加的产物，而是通过组织化而生成的一种全新的社会生产力：“在所有这些情形下，结合工作日的特殊生产力都是社会的劳动生产力或社会劳动的生产力。这种生产力是由协作本身产生的。劳动者在有计划地同别人共同工作中，摆脱了他的个人局限，并发挥出他的种属能力。”这种“由协作本身产生的”生产力，既可以表现为劳动效率的倍增，也可以体现为战斗力的质变：“一个骑兵连的进攻力量或一个步兵团的抵抗力量，与每个骑兵分散展开的进攻力量的总和或每个步兵分散展开的抵抗力量的总和有本质的差别，同样，单个劳动者的力量的机械总和，与许多人手同时共同完成同一不可分割的操作……所发挥的社会力量有本质的差别。”

如此，无产阶级政党所蕴含的组织力量，必然要满足前述那种“由协作本身产生的”、大于其基本构成的数字要素总和的状态。在这种矛盾统一体中，共产党的组织形式不得不体现某种先进性。这种先进性，既表现为党员的先进性，即“共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”，亦体现为对现代组织治理机制的充分运用，尤其是对党的纪律这一机制的自觉掌握和制度化配置。这样一来，党才能保持其组织先进性——它不是单个党员力量的集合，而是将分散的个体转化为一个高效的整体，从而生成远高于其基本构成要素总和的组织力量。换言之，党的先进性首先是组织先进性。要让这种先进性发挥作用，就必须在制度设计上建立一种机制，使得个体的有限力量能够通过协调与配合转化为一种高度有效的整体力量。这种机制就是纪律。

这里所谈的“纪律”概念，并非那种“把法律所规定的一般形式扩展到个人生活的无限细小的层面”的“底层法律”（infra-law），而是一种超越不能行为边界设定的精细组织控制方式。在现代社会的权力逻辑已经从惩罚转向规训（discipline）的背景下，“过去两百年间，刑罚的严峻性不断减弱，这是法律史学家所谙熟的现象”。传统惩罚主要依赖威慑与报复，其目的在于防止某些行为再次发生。然而，作为资产阶级“自身的掘墓人”的共产党组织，它在斗争中所需的不是被动的制止，而是积极的形塑。这种纪律不必然追求在错误发生后开展问责和惩治，而更关注在日常党组织生活中通过细节安排、操作规范与行为要求，将党员个体训练成合格的、可用的乃至可塑的先进分子。

这样一来，纪律便不再仅仅是防止某些行为发生的一种预防手段，而是维系组织存在与高效运转的前提条件。正如福柯所言，“纪律使一种关系权力（relational power）得以运作。这种关系权力是自我维系的”。换言之，纪律既是组织控制个体的外在力量，也是个体通过自我约束维持组织整合的内在结果。在共产党内部，纪律的功能首先是将分散的个体意志转化为统一的组织意志。它是一种贯穿日常组织生活的规训实践：从请示报告制度到组织生活会，从思想检查到批评与自我批评，纪律通过程序的不断重复与细节的层层嵌入，将党员塑造成自觉服从组织、能够承担牺牲与责任的战斗主体。这种逻辑满足了现代无产阶级政党在政治斗争中对“组织力”的新需求。党的斗争并不是单个党员的分散行动，而是整体的、统一的、可协调和调度的集体行动。纪律在此不仅保证了组织的统一和命令的执行，更在时空条件多变的历史情境中塑造具有党性的个体，锻造合格的党员，并使其在集体中发挥超越个体的力量。

2. 纪律的双重性

在党规正式提出并逐步系统化的过程中，中共的纪律执行呈现一种独特的二元性结构。从形式上看，它依赖类似法制主义（legalism）的规则治理，强调纪律的程序化与可预期性，以确保组织行为的统一和高效；从实质上看，它高度重视政治工作以及无产阶级道德的教化功能，将纪律执行的终极目标定位于对党员个体的深度再教育与再塑造。这种规训-教化的双轨并置构成了中共个体纪律逻辑的核心，使其超越了传统意义上的惩戒模式。

纪律的规则面向近似一种程序治理，其核心在于将党的纪律从非正式的、依赖个人权威的模糊状态，转变为一套明确、有章可循的体系。对于违反纪律者，党组织的处理形式是分层级的，依次为“劝告、口头书面警告”“严重警告、最后严重警告”“撤职和开除”。同时，纪律执行并非随意的，而是“基本上是教育与自觉的……但处罚是必要，但这是最后的”。它通过明确的规则设定，规范个体的外部行为，以维护组织整体秩序。换言之，在纪律的规制面向上，党规通过程序、文本和层级的设计，构建了一个近似于法律秩序的内部规范体系。

纪律的道德面向，是其规训-教化功能的集中体现，其本质是一项以党性塑造为核心的德性工程。中共深刻地认识到，共产党员不是自在的，党员的觉悟亦并非天然的：“我们的党不是从天上掉下来的，而是从中国社会中产生出来的。……正如一个人从污泥中爬出来，他的身上带有污泥，这有什么奇怪呢？……正是因为社会上和党内还存在这些恶浊的东西，共产党就有改造社会的任务，党员就有改造自己的必要，就有修养和锻炼的必要。”因此，党员队伍的纯洁和先进，必须通过持续的改造和学习来实现。在这种认知下，纪律处分的目的绝不仅仅是处分违纪者，更重要的是通过处分本身，实现对广大党员的思想再教育。所以，纪律的双重性在实践中表现为处分的最后性与教育的首要性的并置。对于犯错误的党员同志，党组织首先采取的往往是教育、批评、说服，只有当这些努力无效，或者错误性质严重时，才启动规则治理的程序进行纪律处分。

纪律的这种双重性一方面以制度化、程序化的方式确保组织的统一和高效，另一方面通过思想教育和道德塑造，将纪律内化为党员的自觉。在大多数情况下，组织在作出处分决定之前，会通过反复的谈话和教育争取违纪者的转变。只有当这些努力无效，或者当事人错误严重且拒绝改正时，处分程序才会启动。即便如此，处分的目的仍然是教育整个组织，而不仅仅是惩罚个人。通过公开宣布处分决定，党组织向全体党员传达了一种明确的信息：纪律是严肃的，但其最终指向是教育和巩固组织。这种将处分作为教育工具的逻辑，使纪律的执行始终带有道德色彩。

因此，纪律既是规制性的，也是道德性的。它在外部表现为规则、程序、处分，在内部则体现为教育、修养、自我改造。二者共同作用，构成了党规的独特形态。这种双重性不仅使纪律在组织治理中发挥强大的作用，也使其超越单纯的惩戒机制，成为一种能够塑造个体、锻造集体的综合性规范。这种纪律的双重性提供了一种稳定的制度基础：外在规制保证组织的统一和可控，内在教化则确保党员的自觉性和忠诚度。可见，纪律的双重性是中共党规的核心特征。它既依赖外在的规则治理，又强调内在的道德教化；既通过制度化安排维持组织的统一与高效，又通过思想改造与道德培养锻造党员的党性。这种双重性不仅解释了党规在历史上的有效性，也揭示了其区别于国家法及其他规范类型的独特规范逻辑。换言之，中共的纪律不仅要发挥规范的作用，还要发挥规范化的功能，正是这种双重性，使党规能够成为政治整合与干部管理的核心支点。

3. “刘力功案”的规范意涵

“刘力功案”是中共党内纪律史上一个颇具代表性的案例，它不仅展现了纪律执行的程序性和层级性，更凸显了纪律教育与道德塑造的深刻结合。中共纪律执行所呈现的二元性结构可以很好地从“刘力功案”当中观察到。对于刘案，陈云是这样描述的：

刘力功去年加入了共产党，并且在抗大毕业以后又进了党的训练班，专门学习了一次党的建设的课程。当他在训练班毕业时，党组织根据他在学习过程中的表现，给他作了鉴定，认为他“非常自高自大，有不少共产党员所不应有的观点”，又是工作无经验的新党员，因此党组织决定他到基层工作中去锻炼。刘力功则坚持要进马列学院或回原籍（离延安很远）工作，否则就退出党。为教育新党员，党组织曾经与他谈过七次话。在第一次谈话中他声明退出党的说法是错误的，但是仍旧坚持自己不到基层工作的意见。党组织认为马列学院是党的比较高级的学校，不能接收像刘力功这样思想意识极端错误的分子，认为派他回原籍工作，只是满足了他的家庭观念，非但不能对当地工作有帮助，而且有害于事，因此拒绝了他的要求。在最后一次谈话中，党组织告诉他：“个人服从组织”是党的纪律，要你到华北去做下层工作是党的决定，必须服从。可是他还是要求党接受他的意见，实际上是要“组织服从个人”。最后党组织给他一个时间去反省自己的错误，几天以后，他声明愿意到华北去，但是又提出条件，一定要到八路军总司令部工作。党不同意他的意见，他就干脆拒绝执行党的决定。

刘少奇曾指出，“自我批评和党内斗争，并不是面孔板得愈凶就愈好，也不是处分同志愈多就愈好，而应该以真正能够教育犯错误的同志、帮助犯错误的同志纠正错误、教育党和巩固党为最高目的”。这种干部培养和道德教育是规则能够被有效遵守和执行的思想基础。所以，陈云在解释为什么要开除刘力功的党籍时，使用了如下表述：“刘力功违犯了党的纪律，又不接受党的教育，改正自己的错误，因此，决定开除其党籍，并公布于全党。”

这说明，在实践中，党组织往往先采取教育、批评、说服等方式，如果措施无效，或者党员错误性质严重，再启动规则治理的程序进行纪律处分。在刘力功案中，甚至先有七次谈话教育，后有组织处分。这样一来，中共的纪律以及纪律执行就变得极富道德意味，处罚的要件并不仅仅是违反规定。陈云曾指出，“共产党员必须言行一致，这是党规定的。违反了这一条，就是违犯党的纪律。有些人对党说一次两次假话，经过教育不加改正，反而假话越说越多，越说越大。这样的人，不管你口里讲得如何革命，不管你过去有多大的功劳，应该立即开除出党，没有价钱可还”。因此，党章、党规这样具有高度形式性的规范文本，“不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性”。进而，“共产党的纪律，是建筑在自觉基础上的，不可以把党的纪律变成机械的纪律，变成限制党员自动性与创造精神的所谓‘纪律’。应该使党员的纪律性与创造精神结合起来”。

在法律秩序下，法律，尤其是刑法，其核心机制之一是通过对违法行为设定明确的负面后果与惩罚阻止潜在的违法者，从而维护社会秩序。这种震慑作用是暴力垄断下确保法律有效性的关键。因而，法律更多要求的是“守法”，即一种外部合规性，而非要求个体从内心深处发生深刻的道德转变。法律由于其普遍适用性和维护社会基本秩序的定位，其治理逻辑侧重于通过外部约束和惩戒规范行为，其对个体德性的积极塑造作用相对间接和有限。但在中共这样以特定信仰和目标为凝聚力的组织中，党规的目标之一就是塑造符合组织要求的特定“党性”。这要求党员不仅在行为上遵守规定，更要在思想上、政治上、道德上达到组织所期望的高度统一和纯洁。因此，党规往往伴随密集的思想灌输、组织生活、自我反思和持续的教育培养过程。

毛泽东说，“党是人民中优秀分子的结合，大家是自觉地愿意受约束，就是承认党纲、党章，服从党的决议案，愿意自我牺牲。所以有些人就不能加入我们的党，他不受调动，他干这样工作也好，干那样工作也好，往东也好，往西也好，都得由他，而党员就要服从组织，服从党的决议”。可见，党员需要接受比普通群众更多的义务和更严格的约束。这可以理解为对个人某些自由或行为选择权的自愿让渡，以服从党的纪律和整体目标。成为党员意味着自愿接受党的章程和纪律所规定的一系列限制和义务，这些限制和义务在某些方面高于普通群众，要求党员在个人利益、言论和行动自由上，将党的整体利益、纪律要求和组织原则置于优先的地位。这是一种基于政治信仰和组织原则的自我约束和责任承担。因而，在有些时候，党员甚至会被“加重治罪”：“党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。如果违犯了这样的法令，除受到党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪。为什么呢？因为群众犯法有可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的。不然的话，就不能服人。”

总之，从“刘力功案”可见，中共的纪律执行体现一种独特的二元性。它既依赖某种规则治理，以确保组织的统一、高效与可控，又强调通过道德教化与组织培养实现对党员思想与人格的深度塑造。这种纪律力图将外在的规范约束与内在的党性修养统一起来，使纪律不仅成为维护组织秩序的手段，更成为锻造忠诚干部队伍的工具。这种将规则的确定性与道德教育的塑造性相结合的纪律体系是历史地理解党规生成与运作逻辑的一个重要侧面。

四、秩序建构：党规的外部效力

在新民主主义革命时期向社会主义革命和建设时期过渡的历史进程中，中共对法律的认知与实践呈现鲜明的实用主义与工具主义色彩。受限于特定的建制次序，党的政策、指示与规定往往先于严格的程序性法律出现，并实质性地发挥规范效力。在此期间，政策与法律的界限高度模糊，党的政策文件实际上具备了法效力，从而形成了“政策即秩序”的独特法效替代现象。这种特殊的政法制度安排，本质上是革命政权在制度资源稀缺条件下，为构建社会秩序而寻求的一种法律替代方案。这为新中国成立后政-法并轨及政党-国家体制的确立奠定了结构性基础。

1. 政法的雏形

政法制度的建构始于1947年由中共中央召集，刘少奇在西柏坡主持召开的全国土地会议。此次会议通过了《中国土地法大纲》（以下简称《土地法大纲》）。值得注意的是，在中共公布《土地法大纲》的决议中，中共中央并未直接以立法者的身份自居，而是将大纲界定为向各地民主政府及农民团体提出的“建议”，希望各地结合实际“讨论及采纳”。这种以政党名义提出建议、由地方政权机关采纳执行的模式，构成了早期政法制度运作的独特样态。《土地法大纲》集中体现了中共在建政时期对待法律，尤其是涉及物权、人权等广义上包括民事权利、政治权利和社会地位相关的权利等核心法律范畴的态度。它直接而彻底地重塑了战后解放区的社会经济结构和权利分配方式。

首先，它实现了对现代物权制度的建构性规定。《土地法大纲》明确废除封建土地所有制，确立了包括土地自由经营、买卖和出租等事项在内的个人所有权，并以国家发放所有权证书的方式确认权属，具有典型的现代民事登记逻辑。它构建了一整套新型农村财产权制度，虽然在当时是以政策和“建议”的形式出现的，但其法理结构是完整的，属于典型的现代民法物权规范。

其次，它完成了对既有债权关系的系统性否定，以及对新秩序下人格权与民主权利的确认。《土地法大纲》第四条、第十一条废除旧债与契约，实现了对旧社会债权关系的彻底清算；第十五条赋予农民“弹劾、罢免、选举”干部的民主权利，实现了对传统民法体系的否定性再编制。此外，第十条还根据阶级成分和政治身份对土地及财产的分配作出了细致的规定。例如，贫苦农民可能得到照顾，而“汉奸、卖国贼及内战罪犯，其本人不得分给土地及财产”。这直接将政治身份与获得土地和生产资料的生存发展权相联系，确立了革命秩序下的权利分配逻辑。

最后，它确立了中共领导下司法体系的功能与程序。人民法庭是新秩序下的司法机关，“为贯彻土地改革的实施，对于一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分”。《土地法大纲》第十三、十四、十五条赋予人民法庭以审判权，规定法庭对物品转移行为的追责机制。这一设计将基层组织、农会、法庭与地方政府整合为一种具有“立法-行政-司法”三位一体特征的初级治理共同体，确保了革命战略目标的强力执行。

在《土地法大纲》施行的过程中，最值得关注的便是它的政策性法律性质。在这种视域下，尽管在决议中，中共中央对《土地法大纲》的表述是“建议”，但党是实际上的立法者，其决议直接成为具有效力的文件，《土地法大纲》在事实上成了可操作、需执行的政策性法律。例如，在《土地法大纲》颁布后的一个党内指示中，中共中央便要求根据这个指示内容“正确地执行土地法大纲”。

可见，在政策性法律的视域下，法是一种权力关系的载体而非程序上的约束机制。这种对法和政策的革命式理解，为中共政权建立后政法体制的路径依赖奠定了基础。同时，这种政法观念揭示了中国法治现代化的另一起点：法并非必然形式理性与制度契约的产物，它同样可以滥觞于革命性重构。这种将政策性法律视为推动社会根本变革、重新分配权力（利）和资源、建立新社会秩序的强大工具的工具性理解和实用性表达，也许是中国法制史和法律思想的革命性要素。既然在新的统治形式下，建立某种秩序是首要的实用考量，那么秩序的外在载体便退居其次，法与政策因而呈现本质上的同源性。这种同源性，集中体现在中共中央对“党政军”范畴内的规范性文件的表述，以至于党规与法规的界限是十分不明确的：“在党政军中有关统一施行的各种重要条例法规的决定，例如各级人民代表会议及各级政府的组织法规，劳动法规，刑事民事法规，土地法规，征税法规，婚姻条例，政治工作条例，军队的等级制度，士兵委员会条例，党委会工作条例等。”

正如董必武后来所谈到的，“‘恶法胜于无法’，意思是我们的法虽然一时还不可能尽善尽美，但总比无法要好。我说‘恶法’，是指我们初创，一时还不完备的法”。对中共而言，彼时法律和政策的第一目标是建立秩序。如此一来，“政策和策略是党的生命”的观念便诞生了。

1948年12月15日，中共中央发出通知，“现各地高级领导机关有的已设有研究室，或类似机构，有的尚未建立。凡未建立者应即着手建立”。研究室的日常工作为“根据研究结果，秉承中央意旨，草拟各项指示、复电，或撰拟社论、短评、综合新闻及专门论文，编辑党内刊物、小册子”。这样一来，中央政策研究室负责制定政策草案，其由中共中央审定通过后成为具有效力的政策执行依据。中央及各（分）局的政策研究室成立后，中共的政策制定与发布趋于规范化。后来，中共基于请示报告制度，逐渐建立了一套极为高效的政策制定与颁行的模式。简单来说，各中央工作部门及各地党委、人民政府在调查研究的基础上制定各种暂行条例与办法，电告中共中央以进行请示。中共中央在收到这些政策的草案后，进行短则数天、长则近月的考虑与审核，再以电报形式批复，有时批复会附上修改意见。中共中央批复后，各中央工作部门与各级党委、人民政府正式颁布实施政策。此外，有时中共中央会直接转发其他中央（分）局及部分党委、人民政府所制定的政策，电令其他党政军机构参考。表1简单列举了新中国成立之初由中共中央批复后颁行的几个政策。

除了担任制定者，中共还多次充当法律的实际解释者。1950年，中共中央西北局就城市郊区土改问题致电中共中央。中共中央对此复电：“城市小商、小手工业者及教职员等在郊区出租小量土地者，应按《土地改革法》第五条的规定处理。郊区富农出租小量土地者应按《土地改革法》第六条处理，但农民如坚决要求征收富农出租的土地亦可征收。”此外，中共开始注意法律与政策的界限。例如，新中国成立初期，上海义利企业股份有限公司的私人资本家姜福霖拟在东北经营镁矿山、金属加工厂，并开展国际贸易。于是姜便径直去了沈阳，询问时任中共中央东北局书记高岗的意见。对此，高岗以东北局名义向中共中央请示。中共中央在给东北局和高岗的批复中指出：“以后关于私人资本的这类要求，特别是关于经营国际贸易的要求，望告他们向中央政府请求。”

2. “废旧立新”

在中共建制初期，国家法律这个规范体系的确立事实上是通过一场大规模的制度性断裂与重构实现的，其核心机制可以概括为“废旧立新”。“废”指的是对原有国民政府法律制度、司法机构及其所承载的法理体系的根本性否定与废除；“立”则是在中共革命政权主导下，通过党政合一、政策优位的治理结构，重建一套以人民民主专政为基础的新型法律制度。

在“废旧”的问题上，中共中央通过明确的指示性文件直接宣告了旧法统的终结。《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》明确指出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除，人民的司法工作……应该以人民的新的法律作依据，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。在目前……司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义政策。”

与原有法律体系的废除相伴随的是对旧有法律职业群体的改造。1949年9月，中共中央发出的《关于改革律师制度的指示》指出：“旧律师不能继续执行业务……在人民民主专政的新中国，我们拟采取公律师为主私律师为辅的律师制……所有旧律师愿在人民民主国家继续执行律师业务者，须一律重新进人民政府所办之政法学校或司法训练班或新法学研究机关受训……任何不愿受训以改造自己思想与作风的旧律师，均不得执行公律师或私律师的业务。”

与此同时，在废除旧法统的背景下，中共积极着手建立和创制新的法律规范、司法机构以及相应的国家管理机制。在司法体系构建上，中共明确以人民法庭为主干，建立服务于土地革命与社会改造的基层司法体系。在各类党规文本中，人民法庭均被视作各类革命任务的保障性司法手段。《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定（草案）》规定，“人民法庭依照《中国土地法大纲》第十三、第十四和第十五条的规定及本文件各项有关的规定，成立其组织和执行其职责。人民法庭的基本任务，是用司法方法保障《中国土地法大纲》和本文件的各项有关规定的全部正确实施”。同时规定，“人民法庭的直接上级机关为县或市政府。在人民法庭未成立前，人民法庭的职责，由县或市司法机关行使”。《华中区人民法庭暂行条例（草案）》则规定，“人民法庭是县级政权的组成部分，成为人民民主专政的执法机关，在政府领导下执行其职务……人民法庭的基本任务，是用司法的方法，保障政府有关社会改革的各项重要政策、法令的全部正确实施，镇压反革命及一切危害国家与人民利益的犯罪分子，保障人民民主权利，巩固人民民主专政”。显然，人民法庭的设立不仅具有功能上的实践导向，也标志着中共对“司法”概念的重新界定，即将其嵌入群众路线和阶级话语之中，服务于无产阶级领导下的“新法权”体系。由此，司法权力在政党-国家体制中的地位和作用便已明确。

在司法机构接管与人员配置中，中共以“革命干部”取代旧法律技术官僚，建立“以政代法”的机制。在接管平津后，中共中央书记处通过的《关于接管平津国民党司法机关的建议》便指出，新司法人员应从“出狱之共产党员或其他革命分子”中选用，标准是“政治坚强、有工作能力”，而“是否学过法律，无大关系”。同时，“法院一切审判，均依据军管会公布之法令及人民政府之政策处理”。这种对法律专业技术的有意识排斥，表现了革命政权对旧法理的彻底否定。通过政治吸纳与技术排斥，中共完成了以意识形态为主导的合法性重建，确保了司法机构成为贯彻革命意志的坚强阵地。

在行政与经济建制层面，新秩序的构建依托于中国人民革命军事委员会所设立的临时中央机构体系。在关于建立中财委的大纲草案中，刘少奇指出，“在中国人民革命军事委员会之下，……建立中央财政经济委员会，并陆续建立若干中央财政经济部门……这些机构，在召开新的政治协商会议、成立民主联合政府以前的几个月内，由中国人民革命军事委员会以命令建立之，并受中国人民革命军事委员会之委托，计划并领导国家的财政经济工作”。其中，“……应即陆续建立下列各中央财政经济部门，这些部门即以现在华北人民政府各财经部门为基础”，包括中央财政处、中国人民银行、海关总署、中央铁道部、中央工业处、中央农业处等十数个机构部门。显然，在新中国及其中央人民政府成立前，以财经工作为核心的各项国家工作是由中国人民革命军事委员会通过发布命令的方式建立机构并进行管理的，而其基础是对华北人民政府既有资源的吸纳与重组。

综上所述，在中共建制时期“废旧立新”的政法策略下，法律不再是源于宪法、程序与价值中立的产物，而是政治权威的延伸、革命目标的工具及社会秩序重塑的手段。这一过程以党政合一、政策优先的复合性结构为基础，在革命过程中锻造了一种新的法制形态。它由党集中领导，以党的政策作为过渡时期的主要规范，并深刻塑造了此后中国政治与法律发展的基本路径和特征。

五、结语

以中国共产党党规为轴的历史脉络，呈现了一种不同于经典国家-政党二元的规范路径。政党并非一个必然在时序和逻辑上仅受国家法规制的被动对象，而同样可以表现为一个能够以自身规范生产组织性秩序、道德性主体与政治性权威的能动主体。这一能动性首先体现为对良善秩序的先行供给，进而形成组织内部的准法律秩序和社会层面的政策与法效同构。从规范生成机制看，党规并非单向度的惩戒工具，而是纪律-修养一体化的制度工程。它超越了传统组织管理中单纯依赖外在激励与惩罚的模式。这种模式的优势在于，它能将组织的政治目标与价值理念深度内化为成员的个人信仰与行为自觉，从而在缺乏物质激励的艰苦环境中，锻造高度忠诚、富有韧性且行动统一的战斗集体。这是中国共产党在变幻的内外环境中始终维持其凝聚力与先进性的关键。时至今日，我们依然能清晰地看到这一逻辑的延续，“惩前毖后、治病救人”甚至已经内化为某种法理观。总之，历史地看，在党政体制的复合政党-国家结构中，党规既限定并塑造组织内的权力运作方式，也通过外溢机制影响公共权力的配置与运行逻辑，而这反映了一种内嵌于现当代中国历史与政治文化中的、以党的领导为核心的治理结构。

来源：《江苏社会科学》2026年第1期