蔡礼强
中国社会科学院大学政府管理学院执行院长、教授，MPA教育中心主任、领导力研究中心主任、公共政策研究中心主任
基层治理是国家治理的基石。习近平总书记指出，“我国的治理，基本单元是县（市、区），基层基础在乡镇（街道）和村（社区）”（中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于基层治理论述摘编》，中央文献出版社2023年版，第5页）。提高党建引领基层治理效能，不断提升基层治理现代化水平，已经成为应对当前基层治理挑战的重要制度安排和重大时代课题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“加强党建引领基层治理和基层政权建设”“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”“发挥人民群众主体作用”“健全凝聚服务群众工作机制”等重要部署。这些工作部署为提高党建引领基层治理效能提供了方向指引和明确思路。加强党建引领基层治理，需要以县（市、区）为基本单元统筹推进，将党建引领基层治理与基层政权建设相结合，在基层治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，更好发挥人民群众主体作用、健全凝聚服务群众工作机制。
一、破解基层治理系统性、结构性难题需以县（市、区）为统筹主体系统谋划、整体推进
基层是一个多维度多层次的概念，通常被认为是指乡镇（街道）及其所辖城乡社区所在的地理空间，基层治理也多被认为是乡镇（街道）与城乡社区的治理。乡镇（街道）与城乡社区是基层治理的核心与重点，但基层治理范围除了乡镇（街道）和城乡社区之外，还应包括县（市、区）政权各层级及整个县域空间。
抓好党建引领这个基层治理的“牛鼻子”，是做好基层治理工作的关键。此前全国各地党建引领基层治理多把工作重点放在乡镇（街道）和城乡社区，通过党建引领，各方面的资源、管理和服务持续向乡镇（街道）和城乡社区下沉，乡镇（街道）和城乡社区长期存在的资源匮乏、能力不足窘境得到有效缓解。在看到党建引领成效的同时也应清醒认识到，在乡镇（街道）和城乡社区层面推动以党建引领基层治理尚不足以有效应对基层治理难题的独特性和复杂性。
基层处于国家与社会接点位置，是基层政权组织和各类社会主体共存互动的空间。基层事务的多样性和基层治理的复杂性，意味着基层治理经常会面对众多需要跨越不同层级、不同部门、不同主体的复杂事务。县（市、区）是国家治理体系的“基层枢纽”，同时面对和双向关联国家治理与社会治理，既承担国家治理基本单元的重任，又肩负基层治理一线指挥部的职责。良好的基层治理不但需要基层政权组织简约高效发挥好治理作用，也需要发挥好市场、社会、居民等多元主体在基层社会治理中的能动性和积极性，使基层社会在活力和有序之间保持良好平衡。基层治理的这种独特性和复杂性，一方面说明了基层治理的极端重要性；另一方面反映了相对于单一的国家治理或者社会治理，基层治理因为需要国家治理与社会治理的双向配合，必然会面对更加复杂和更为系统的艰巨挑战。
长期以来，乡镇（街道）与城乡社区深受条块矛盾和属地责任的结构性难题困扰。乡镇是我国最基层的一级政府，街道作为市辖区或县级市派在基层的政府机关，是承担属地管理责任的“块块”，县（市、区）政府的组成部门是承担专门职能或业务的“条条”。基层治理中因不同的“条条”和“块块”分别承担不同的职责和任务，各自之间天然存在定位、目标、利益之间的差异以及矛盾和张力。基层治理中常见的“看得见的管不着”和“管得着的看不见”等现象，正是条块矛盾在基层治理实践中的直观反映。乡镇（街道）和城乡社区在属地管理原则下，对上持续面临来自县（市、区）多个部门的任务考核和监督问责压力，对下承担本区域范围的治理职责。
要有效应对基层治理所面临的系统性、结构性难题，破解当前基层治理中存在的治理主体难以协同、治理资源不能汇聚、治理行动无法统一等问题，就需在整个县（市、区）范围内统筹推进党建引领基层治理，把县（市、区）作为国家治理基本单元和基层治理的统筹主体，充分发挥县（市、区）基层治理一线指挥部的统筹领导作用，通过党建引领推动构建一个横向到边、纵向到底的党的基层组织体系，充分发挥基层党组织政治功能和组织功能，调动不同层级、不同部门、不同主体共同参与，实现治理主体、治理资源与各类治理任务的有效对接，形成条块结合、上下联动、全域协同的党建引领基层治理格局。
二、推动党建与基层治理的有机结合与深度融合
（一）健全县（市、区）全域协同的党的基层组织体系
以县（市、区）为国家治理基本单元和基层治理统筹主体系统谋划和整体推进党建引领基层治理工作，需健全完善覆盖整个县（市、区）全域的党的基层组织体系。从纵向维度看，应以县（市、区）党委为领导核心，形成县级—镇街—村社—小区—楼道自上而下的五级组织体系，在全县（市、区）范围内建成全域贯通到底的纵向组织架构。五级纵向组织体系建设夯实了党在县（市、区）全域范围内的执政根基与组织基础，在县（市、区）党委统一领导下形成各级党组织引领基层治理的整体合力。从横向维度看，推动各级党组织采取组织共建、资源共享、事情共议、难题共解等多种方式，横向联动多元治理主体。不同层级基层党组织对本层级多元治理主体的有形覆盖与横向联动，推动形成“一核多元”的基层治理结构，从而有效发挥基层党组织横向联动多元治理主体的领导核心作用。
以县（市、区）作为基层治理统筹主体建立“横向到边、纵向到底”的党的基层组织体系，发挥县（市、区）基层治理一线指挥部作用，为破解基层治理难题奠定了坚实的组织基础和领导基础。针对基层治理的跨层级联动难题，以县区、镇街、村社三级党组织为轴心建立县乡村（区街社）三级联动；针对跨部门联动难题，在县（市、区）党委统一指挥下，由社区大党委、街道大工委协调联动相关职能部门；针对跨地域难题，积极开展以组织联合、工作联动、活动联办、阵地联建等方式为抓手的区域化党建；针对跨系统难题，用区域契约化共建模式整合市场、社会、政府多方资源力量；针对跨业务难题，聚焦重要行业、重点产业构建行业和产业党建联盟。
（二）在县（市、区）范围内建立党建与基层治理有机融合的体制机制
充分发挥党建引领基层治理效能，在以县（市、区）作为基层治理统筹主体健全完善党的基层组织体系基础上，还应进一步在全县（市、区）范围内建立健全党建与基层治理有机融合的体制机制。
县（市、区）党委作为基层治理一线指挥部总指挥，应牵头建立一套覆盖全域的党的基层组织领导体制。县（市、区）党委可以通过建立完善党建联席会议制度、议事协商制度等强化乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，明确涉及基层治理重要事项、重大问题都要由基层党组织研究讨论后按程序决定。运用系统规范的制度建设形成基层党组织领导下的党建引领基层治理工作格局，推动党建引领基层治理工作的常态化开展和实效化运行。
为深化党建工作与基层治理工作的有机融合，县（市、区）党委应牵头制定或者由县（市、区）党委组织部推动实施党建引领的组织保障和考核评价等机制，建立面向全县（市、区）范围内所有基层党组织和党员领导干部的党建引领考核评价体系。通过发挥党建考核的“指挥棒”和“助推器”作用，切实发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，在全县（市、区）范围内形成贯穿基层治理全过程、各方面的一系列组织保障和考核评价机制，有效破解党建引领与基层治理的“两张皮”问题。
三、创新运用新时代“枫桥经验”做好群众工作
（一）在党建引领基层治理中创新运用新时代“枫桥经验”
基层治理是国家与社会力量交汇、多种治理主体共同参与的复杂治理场域。提高党建引领基层治理效能既要充分发挥基层党组织的领导核心作用，还应充分动员基层各类主体和居民群众共同参与基层治理，在党建引领基层治理中创新运用新时代“枫桥经验”。
新时代“枫桥经验”是我们党领导基层治理的宝贵经验和智慧结晶，核心要义就在于发动群众力量进行源头治理，在党的领导下发挥人民群众主体作用，依靠群众自身力量解决群众自己的事情。在党建引领基层治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，重视在基层治理中更多依靠群众力量、广泛凝聚群众智慧，能够更好应对当前基层治理中群众诉求更加多样、参与主体更加多元的复杂治理环境。
在党建引领基层治理中把新时代“枫桥经验”坚持好、发展好，就要把群众主体作用发挥好。运用新时代“枫桥经验”广泛发动群众反映各类诉求、动员多种力量及时处置问题，既有助于党的基层组织全方位倾听民心、回应民意，又能够更好发挥群众主体作用和独特优势，充分吸纳民智、凝聚民力，更好把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。
在党建引领基层治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥群众主体作用，不但能够更好地服务群众、造福群众，也能更好地获得群众的认同。“要把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点，通过不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，赢得群众对党的信任和拥护”（中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于基层治理论述摘编》，中央文献出版社2023年版，第20页）。在党建引领基层治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥人民群众基层治理主体作用的过程，也是构建基层党组织领导下各类主体和广大群众积极参与的“一核多元、融合共治”基层治理格局的过程。
（二）更好发挥党的领导优势做好群众工作
基层治理主要是对人的服务和管理，基层的所有工作都需要直接或间接与群众打交道，基层治理工作实际上就是党的群众工作。基层治理过程就是深入群众之中服务群众和造福群众的过程，群众工作作为基层治理的基础性、经常性工作，天然地与基层治理工作融为一体。提高党建引领基层治理效能，实质上就是在基层治理中发挥党的领导优势进一步做好群众工作。
党建引领基层治理之所以会出现党建和治理“两张皮”的脱节现象，其中一个重要原因是个别基层党组织和少数党员领导干部在基层治理中不愿意深入群众做耐心细致的群众工作，日常工作中深入群众不多、了解群众需求不足，服务群众、造福群众意识薄弱，没有在基层治理中发挥好密切联系群众的优良传统和凝聚群众的组织优势。
能否切实提高党建引领基层治理效能，在基层治理中更好发挥党的基层组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，一个重要衡量标准就是看是否做好了群众工作。“发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向”（同上，第108页）。党员领导干部应深入群众，在密切联系群众中服务群众，用自身先锋模范作用感召群众、动员群众，把广大群众团结凝聚在自己周围。党员领导干部扎实做好了群众服务工作和组织工作，党的基层组织彰显了政治引领作用和组织凝聚功能，党建引领基层治理才会在日常群众工作中不断提升治理效能。
基层是与群众接触最广泛、交流最直接的工作场域。“任何一项群众性工作，脱离了基层，脱离了群众，口号再多，规划再多，也会成为无源之水、无本之木，都是做不好的”（同上，第3页）。扎实推进党建引领基层治理需要把服务群众、造福群众作为基层一切工作的出发点和落脚点，用心用情深入群众，做好周密细致的群众工作，不断提升基层治理效能。
