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    周少来 | 准确把握农村基层党组织在乡村振兴中的关键作用

    发布时间:2021-05-13 来源: 浏览次数:

    乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,也是各级党组织未来一段时间的重要任务,乡村基层党建决定了乡村振兴的实践进程和发展质量。中国社会科学院大学政府管理学院副院长、中国社会科学院政治学研究所首席研究员周少来在《国家治理》周刊撰文,对基层党组织在乡村治理中的政治中心、组织中心、资源中心和治理中心四方面关键作用进行了深入分析。

    党的十九大提出实施乡村振兴战略,十九届五中全会进一步强调,优先发展农业农村,全面推进乡村振兴。乡村振兴,作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,是各级党组织在未来一段时间内的重要任务,乡村基层党建工作如何围绕这一重要任务,加强组织体系建设和治理结构建设,将直接决定乡村振兴的实践进程和发展质量。

    从组织体系、制度激励与治理结构的组织行为学链条来分析,基层党组织作为权力中心、组织中心、资源中心和治理中心,在乡村振兴中具有巨大的组织性优势和制度性优势,同时也面临着一系列组织性挑战和制度性挑战。而所有这些优势与挑战的叠加和互动,也会直接或间接地影响基层治理结构和干部行为取向,需要从乡村振兴和基层治理现代化的视角,加以系统分析。

    乡村治理的政治中心:如何实现国家政权与乡村社会的互动衔接

    当代中国的现代化进程,之所以取得了如此惊人的发展成就,与国家主导和强力推动的各项政权下乡和政党下乡紧密相关。村级基层党组织,就是执政党和国家政权在乡村社会的权力代表,是乡村社会治理的政治中心,也是乡村社会治理的资源统合中心。

    自精准扶贫和乡村振兴推进以来,村级党组织建设得到大力加强,20多万村级第一书记驻村入户,极大地提高了村级党组织的战斗力。村级组织的各种组织权力,如第一书记、村党支部、村委会、驻村工作队和村民代表大会等组织,其权力整合和权力运行,都是在村党支部和第一书记的统领下,开展乡村治理的各种工作。由此带来基层党组织权力与各种村民自治组织权力、村民自发自组织权力的互动协调问题,在乡村振兴大力推进,村级党组织权力进一步不断强化的新发展阶段,这一权力统合协调问题会更加凸显。如上级下派的第一书记与村原党支部书记、村党支部与村委会、村两委班子与村民代表大会的协调问题等等,都对未来村级党建工作中组织建设和制度建设提出挑战。

    在目前全国范围内推行村级两委班子“一肩挑”(村党支部书记和村委会主任由一人担任,部分市县乡村“一肩挑”比例高达80%以上)的大势下,对村级组织的权力监督问题会更加尖锐。在东南沿海的发达地区,有的村级集体经济资产和年收入,往往高达几千万、甚至更多。在有些村庄,村党支部书记,不仅兼任村主任,甚至还兼任村集体经济合作公司的董事长、村级合作社的理事长等多种职务,村级组织权力(党政经社)集中于一人之手,如何对其权力运行加以有效监督?如何发挥村民自治的民主监督力量?如何坚决遏制“村官大贪”等腐败现象的发生?在乡村振兴各种工程资金不断下沉乡村的大发展时期,更是对村级党组织建设工作提出了严峻挑战,也需要从县、乡、村三级组织党的建设和乡村治理现代化的高度加以系统关注和改革。

    乡村治理的组织中心:如何实现国家组织与乡村组织的有机整合

    权力是以组织为运行载体和运作依托的,乡村社会权力运行的多样化,也必然决定了乡村组织的多重叠加和互动交织。

    从权力的来源和性质来划分,乡村社会中的组织或组织性机构就有:执政党的基层组织(第一书记和村党支部)、代表国家的行政化组织(如驻村工作队及其包挂村干部)、国家法定的村民自治组织(村委会及其村民代表大会、村务监督委员会、村民议事会等)、常驻乡村的社会组织(公益性的扶贫组织和幼教养老组织)、承接乡村建设项目的企业组织、村民自发的群众性自组织等等。不同的组织具有不同的组织逻辑,如基层党组织的执政党组织逻辑,驻村工作队的行政化科层逻辑,村民自治组织的民主自治逻辑,社会组织的公益服务逻辑,企业组织的盈利利润逻辑等,这些不同的组织及其组织逻辑,常常会在重大工程项目及日常运作中产生矛盾和冲突。

    从我们在全国各地乡村的调研中可以看出,村级党组织作为组织整合中心的作用发挥得越好的村庄,其村级组织就越坚强有力和治理有方;而越是组织涣散和治理无效的村庄,其基层党组织的组织整合中心作用就越发挥得不好。如何把国家组织与乡村组织有机整合起来,发挥各自的治理优势和潜能,共同构建党政统合、多方参与、协同治理的乡村治理体系,是未来乡村治理中制度建设的关键机制,也是未来基层党建制度建设的重要内容。

    乡村治理的资源中心:如何实现国家资源和乡村资源的有效对接

    村级党组织,作为乡村社会的协调中心和组织整合中心,也自然是乡村振兴中各种资源的综合调配中心。从乡村社会的内部资源来说,村级承包地的分配和调整、各户宅基地的划拨和测定、村级经营性建设用地的使用和收益、村级单位的撤村并居等,特别是在资源变资产、资金变股金、村民变股民的“三变改革”中,村级党组织都是规划运作、资格认定和分配标准的直接决定者,也直接影响着乡村社会的资源分配。

    从国家资源的下拨和配置来说,贫困户的收入测算和认定、低保户的标准和确认、危房等级的认定和补偿标准、土地征用和房屋拆迁中的测算和补偿、国家乡村建设项目的申请和执行,村级党组织都是国家项目的承接者和落地实施者,也直接或间接地影响着每家每户的村民利益。所以,村级党组织,作为国家资源和乡村资源的综合对接者,其组织效能和组织能力,直接影响着多种资源能否高效对接和有效利用。

    据测算,未来五年的乡村振兴,将会需要多达7万亿的建设资金投入,涉及国家资金、金融资金、社会资本和乡村资本等多种资本的协调配套和综合利用,也涉及第一产业、第二产业和第三产业及三产融合等多种项目工程。如乡村田园综合体的建设,就涉及乡村土地的征用流转、村民房屋的拆迁补偿、规划用地的基础设施建设,涉及国家项目支持资金的申请和承接,地方政府项目资金的配套和到位,涉及社会资本的融资和引入等等。而所有这些资源和资本在乡村社会的落地和实施,除了县级政府和乡镇政府的规划和协调之外,具体的一线落地实施者,都得依靠村级组织和村级干部。

    因此,作为资源中心的村级党组织,是乡村振兴整个过程协同高效的关键主体和运作者。村级党组织建设如何?村级主要干部是否廉洁公正?村级权力是否受到人民群众的有效监督?这些问题都直接决定着作为资源中心的村级组织治理潜能的有效发挥,在各项乡村建设大力推进的乡村振兴大潮下,对村级党组织建设工作提出了更多挑战。

    乡村治理中心:如何实现国家治理与乡村治理的互动协调

    村级党组织,作为乡村社会的政治中心、组织中心和资源中心,在合法权力授予下,也是乡村社会的治理中心。由于其身处国家政权与乡村社会的互动界面和上下承接处,自然也是国家治理与乡村治理的融合中心和共治中心。从国家治理的视角来看,村级党组织作为执政党在乡村社会的最基层组织,对于从党中央到乡镇党委的各项决议和政策,必须无条件地服从和执行,其身份和职责是严格执行党治国理政的各项政策和规定,其合法性和领导形象代表着党和国家在基层社会的治理。

    从乡村社会的治理来看,村级党组织及其领导下的村委会,有着传统中国乡村社会村民自治的因素和痕迹,也有着宪法赋予的基层群众自治制度的合法性,其应该代表乡村社会内部内在的自主自治力量、代表乡村社会民众的切身利益和诉求。近年来国家加大精准扶贫和乡村振兴,党政权力下沉乡村社会的力度进一步加强,村级党组织被赋予更多的权力和责任,也进一步加剧了村民自治组织的行政化倾向(如村级干部由乡镇政府统一管理考核并配发工资)。加之进入乡村社会的各种工程项目繁多,村级干部日益忙于承接和应付来自上级党政的各种任务和考核,村级组织(包括村党支部和村委会)代表乡村利益和乡村自治的力度可能会逐步减弱,村民自主参与乡村治理的积极性也可能进一步衰减。但无论如何,作为国家治理与乡村治理的互动界面和结合部门,村级党组织及其领导下的各种自治组织,如何保障国家治理与乡村治理的互动协调,在壮大乡村民主自治的基础上,有效协同国家治理与乡村治理,构建共建共治的乡村治理现代化体系,将是未来很长一段时间基层党建的核心制度建设内容,也是基层党建在乡村振兴中面临的最大制度性挑战。

    农村基层党建,是党的建设新的伟大工程的基层体现,是一项复杂而细致的长期工程,需要融入乡村振兴的伟大实践进程,在围绕乡村振兴中开展党建,在发现问题解决问题中开展党建,在服务于全面建设社会主义现代化国家中开展党建。而不是目前有些地方搞的“形式化党建”“空耗性党建”,甚至脱离工作实际、脱离发展中问题、脱离人民群众的“三脱离党建”。只有紧密联系乡村振兴实际,紧密关注群众需求,注重制度体系建设,构建乡村振兴中共建共治的组织体系和治理结构,才能在推进基层治理现代化的进程中,做实做好基层党建。

    (文章来源:《国家治理》周刊2021年4月第3期)

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