• 学院要闻
  • 预告通知
  • 专家观点
  • 学术活动
  • 研究成果
  • 您的位置: 首页 > 专家观点 > 正文

    付宇程:如何提高人大代表的履职积极性--体制、制度与机制之辨

    发布时间:2021-06-10 来源: 浏览次数:

    摘要:我国人大工作多年来面临一个实际问题:人大代表履职积极性不足。学界普遍归因于体制,认为人大代表由于没有竞选体制下的西方议员那样长期关注选民诉求以争取选票的压力因而缺乏履职动力。改革开放的前提是坚持社会主义政治体制,将人大代表的履职积极性归因于体制在逻辑上过于简单,在实践中也不利于人大代表发挥作用。近年来我国人大工作的实践证明,与体制相比,制度的发展以及以地方人大工作规则为载体的工作机制的改革在实践意义上突破了非竞选体制下人大代表必然缺乏履职积极性的理论偏见。

    关键词人大代表人大代表履职代表联系选民

    多年来我国人大工作中面临的一个实际问题是:人大代表履职的积极性不足。人大代表的履职行为分为开会期间和闭会期间:开会期间,代表被普遍认为是“听会代表”;闭会期间,代表不作为情况则更加突出,所谓开会时“热热闹闹十多天”,开完会“冷冷清清一整年”。时任全国人大法工委副主任许安标指出,有的人大代表“在会议上很少发言或几乎不发言,也不提议案、建议、批评和意见”;有的代表借口工作忙,“几乎不参加闭会期间的代表活动”。在地方人大工作的同志也指出:“有的代表把联系群众、帮助群众解决困难看作是件‘麻烦事’,对按规定应当参加的联系群众活动也不能正常参加,没有很好地起到桥梁纽带和群众利益代言人的作用”。社会主义制度的优越性在于以人民的需求为中心,人大代表是吸取和表达人民诉求的重要桥梁。人大代表的履职积极性关系到我国人大制度的实效性和社会主义制度优越性的发挥。

    一、体制层面:人大代表的角色认知与履职动力

    多党竞争的竞选体制下,西方议员联系选民的积极性通常很高,这是选票压力下天然的“选举激励”机制所致。学界普遍认为,直接选举强化了议员对选民诉求的敏感性,使得议员行为模式中的回应性很强。议员的当选取决于选民的投票行为,因此,议员必须在选区建立“选举联系”(electoral connection),积极从事选区内的日常服务、定期接待选民、积极回应选民对立法的诉求等。戴维·梅休(David Mayhew)认为,作为理性行动选择者,地方议员会想方设法迎合选区里大部分选民的偏好而获得多数选票,选举激励是影响议员行为模式最直接有效的机制。当选之后,在位议员的履职动力就变成“再当选激励”。在位议员通常都是希望再次当选的理性行动者(single-minded seekers of reelection),他们主要考虑的是如何稳固自己的选民支持率以保住议员身份,因而通常会积极投入到选区服务之中。例如,有的履职比较积极的议员声称自己本人曾亲自接待了本选区内二十多万(占总数一半以上)的选民。反之,也有学者指出,如果议员打算退休或者晋升更高级别职位不必再直接面对选民,或者拥有显著高于竞争者的选民支持率,那么他与选民之间的联系很可能会减少。综上所述,竞选体制下议员履职积极性与竞争性投票压力之间存在明显的正相关关系。

    学界通常认为,与多党竞争性选举体制不同,我国人大代表缺乏在竞争中长期争取选民选票的“选举激励”机制。从体制层面来看,人大代表的履职考核和连任主要由同级人大常委会决定,选区选民对人大代表的连任没有决定性的影响力,因此人大代表对“上级”的关注多于群众。那么,非竞选体制下,人大制度需要解决的一个问题就是:在缺乏天然的“选举激励”机制的情况下,如何加强人大代表的履职动力。但是本文认为,实践情况与理论假设并不完全一致,应该关注到我国人大代表中不乏积极履职的身影。

    在判断那些积极履职的人大代表的履职动力时,可以借助欧博文的“角色认知”理论。欧博文(Kevin J. O’Brien)曾经概括中国的人大代表对自己的身份有三种角色认知:“消极者”、国家“代理人”以及“谏言者”。消极者是指那些没有“代表”概念的人,他们视代表身份为荣誉头衔,但却没有代表任何人的意愿和行动。在会议上行使表决权基本采取“跟风”策略,通过观察领导的态度而决定投票方向;在闭会期间,也常常借口没有时间或者生病而逃避走访选区,根本无意于发现或沟通选民的要求。与消极者不同,有一些积极履职的代表们自认为承担了政权“代理人”的角色。欧博文认为,在毛泽东时代人大代表们被赋予的角色期待是在人民面前代表政权宣传法律。人大代表对国家的忠诚大于一切,那些忠心耿耿的人大代表们会积极召集选民,向人民群众解释法律和政策,承担普法的任务。对于群众不理解的国家政策(如粮食涨价、计划生育),他们着力于化解群众情绪,疏解上访。但是上个世纪七十年代后期以来,中国社会快速变迁,欧博文发现有些代表承担了一种新的角色——“谏言者”。选择承担“谏言者”角色的人大代表们致力于帮助政府进行自我监督,提出合乎情理但不一定受欢迎的要求。但是欧博文同时强调,谏言者的人大代表身份存在于权威结构的框架之内,在他们手中有的不过是“情况”,他们的权力仅限于“反映这些情况”。罗德瑞·麦克法夸尔(Roderick MacFarquhar)用了另一个词来描述谏言者角色——“申诉官”。他指出,申诉官不做政府的反对者,他们既给政府提出不同的意见,也忠诚于现有体制。总之,谏言者认为自己的作用是在遵守国家法律和政策的前提下替群众办实事、解决实际困难。我国当前履职较为积极的人大代表大多可以归为这一类。

    但是,承担“谏言者”角色的代表们常常是基于个人特性或出于个人动机而主动建议献策的,其履职的频次和程度仍然并非制度化的。在我国,积极履职的“谏言者”代表通常可能有如下一些个人动机:第一,自我期望。履职积极的人大代表通常有很强的自豪感、责任感和使命感,有在某方面“做出点成绩的愿望”。例如,连任第十届和第十一届全国人大代表的王元成认为自己被推选为全国人大代表“是一个巨大的荣誉”,这也是其履行人大代表职责的动力所在。同为第十届全国人大代表的邵喜珍也是积极履职的典范,她用八个字概括自己的人大代表经历——“使命光荣、责任重大”。正是秉持着对人大代表身份的“神圣使命感”,她要求自己听民声、问民意、访民情,切实履行好人大代表的职责。第二,提升个人影响力。有的人大代表积极履职是因为这份工作往往能接近地方头面人物,同位高权重的人对话,并且能在政策出台前先看到文件,消息更加灵通。而且人大代表的人脉关系在一定程度上使他们成为本单位领导机构之外的特殊分子,具有更高的政治地位和独立性。第三,间接获得经济利益。随着我国市场经济的发展,许多非公有企业的企业家们凭借其经济实力、个人的政治身份和家庭背景而进入人大系统。刘杉根据调研指出人大代表身份具有经济效益,那些拥有地方人大代表身份的民营企业家会比一般企业获得更多的银行贷款。祖若水(Rory Truex)还对人大代表身份的经济效应进行了量化研究,通过对500名兼任全国人大代表的企业家进行严谨的面板数据分析证明全国人大代表身份与企业经济回报之间具有稳健的因果关系。综上所述,在我国既有体制之下有着“谏言者”角色认知的那些人大代表确实能够积极履职,在既“忠诚于体制”又“积极谏言”甚至提出不少批评建议的履职过程中,他们为了获知“群众实际困难”会主动积极联系选民。虽然这种联系是有限的,但是谏言者存在的价值在于,打破了非竞选体制与代表履职积极性必然不足之间线性因果关系的理论偏见。在区分不同的角色认知后可以发现,非竞选体制下的选举(或再当选)激励、代表对人大制度作用的认知与履职积极性之间的逻辑关系是复杂的和非线性的。本文认为,非竞选体制下的人大代表固然缺乏竞选体制中的选举(或再当选)激励,但不能一概认为人大代表均不具有履职积极性。

    二、制度层面:人大代表履职积极性的法理基础

    (一)我国人大制度的变迁:奠定了人大代表履职积极性的制度基础

    在我国人大制度的发展史上,1979年是一个重要的节点。1978年12月22日党的十一届三中全会提出要“保障人民民主”,“加强社会主义法制”。同年,全国人大通过了选举法和地方组织法。根据1979年的选举法,中国选举制度实现了四项重要的改革:一是实现成年公民选举权的普遍性(依法被剥夺政治权利者除外);二是扩大直接选举的范围,从农村的乡镇一级到县一级;三是规定了自上而下和自下而上民主推荐两种候选人产生办法,首次规定选民或代表可以依法联名提出代表候选人人选,在充分酝酿协商的基础上必要时可以举行预选;四是将人大代表等额选举改为差额选举,规定候选人名额应多于应选人名额。1979年对人大制度的全面重建,奠定了基层直接选举的制度基础。

    2000年以后我国人大制度进入第二次蓬勃发展期,修法频率相当可观。1979年选举法制定以来共经历六次修改,此外,我国还于1992年新制定了代表法,于2006年制定了监督法,人大制度的结构更加完善。代表法在2000年以后也经历了三次修改,其中2009年和2010年接连修改两次。这一轮改革主要包括六大方面:第一,实现城乡按相同人口比例选举代表。第二,规范了地方人大代表名额。第三,组织代表候选人与选民见面。2004年修改选举法增加规定:“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”。第四,完善投票表决方式。为保证选民自由表达投票权,2010年选举法修改时增加了“设立秘密写票处”的规定。第五,代表法对人大代表履职、保障以及对代表的监督等做了细致规定。第六,监督法强化了各级人大常委会行使监督权的具体内容。

    (二)制度变迁带来的代表履职积极性进展

    1979年和2000年以后我国人大制度的两次新发展在健全社会主义民主法治方面取得重大进展,奠定了人大代表履职积极性的制度基础。具体表现在三个方面:

    1、直接选举提高了选民投票行为的重要性。在直接选举中,选民的选票统计成为决定候选人是否能够当选的形式标准,选民的投票行为至少在法定意义上是不可或缺的。梅拉尼 ·曼宁(Melanie Manion)认为我国乡镇人大代表选举成为一个党组织的干部选拔(select)和选民的投票选举(elect)相结合的过程。虽然地方党委主导选举过程仍然是常态,但是直接选举制度的建立导致地方人大代表不能只靠政党的支持胜出,还需要赢得选民的支持。准确地说,直接选举制度的建立是执政党试图将党组织的偏好与选民的选择结合起来的尝试,尽管实践中更多是选民偏好服从组织偏好。但是,无论如何,直接选举在制度意义上开放了基层民众的选择权,通过法律赋予了选民投票行为应有的重要性,这是史无前例的变化。

    2、提名方式变化导致独立候选人出现。根据选举法,候选人提名可以分为选民提名和非选民提名。但是实践中情况比较复杂,史卫民指出,党委“戴帽”下达的代表候选人通常是党委和政府的主要负责人以及人大常委会委员等以党组织的名义提名,而其他代表候选人则大多数以选民的名义提名,而且以选民名义提名的候选人大部分也是党组织安排的。黄冬娅将法定的两种提名方式细化为四种,将非选民提名区分为“戴帽下达”和“本级党组织直接提名”,将选民提名方式区分为“本级党组织经选民提名”和“选民自主联合提名”。基于全国县级人大代表抽样调查数据,黄冬娅发现上级党组织戴帽下达的代表、本级党组织直接提名的代表以及本级党组织经选民联合提名的代表都显著地比自我认知为选民自主联名的代表更少地领衔提出议案建议。主观认知为选民自主联名的代表比本级党组织经选民联名提名的代表在投反对票上更为积极。杨云彪统计了深圳市福田区人大2006年第4次全体会议代表提出议案的情况后也有类似的发现:以“戴帽下达”的方式产生的人大代表提出议案的积极性最低;而基层代表和当选过程比较困难的代表履职积极性相对较高。

    选民自主联合提名的“自主参选人”格外引起学界关注。何俊志认为,在正式制度框架下,县乡人大代表选举中陆续出现不少企业家、知识分子、律师和基层精英等以独立候选人的身份进入选举过程,正式制度虽然没有发生变化,但这些新的行动者的进入已经在某些方面改变了中国人大制度的运行模式。与何俊志的观察不甚一致,黄卫平通过观察2003年深圳的区级人大代表选举中出现的自主参选人发现,尽管最初有若干位自主参选人,但最终得以当选的自主参选人王亮(深圳高级技工学校的校长)的身份是一名党员干部。深圳市区级人大选举的主持机构认为与其他人相比王亮作为体制内的干部是其更愿意接受的人选。因此,王亮虽然是体制外独立参选的,但是他成功当选很大程度上是因为其在参选后有能力动用体制内资源并得到现行体制支持。虽然自主参选人最终当选还是需要来自体制内的支持,但自主参选人的出现比起“戴帽下达”的候选人更需要选民的支持,并且在履职中更加关注选民的需求以寻求民意支持。

    3、差额选举带来一定限度的竞争。我国选举法第三十条规定了全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,并且在2004年修改时特意增加了候选人与选民见面的规定。黄冬娅认为,尽管客观上大部分代表一旦获得提名就能顺利当选,但是他们主观上还是感受到来自各方面的潜在竞争。黄冬娅通过对1050个县级人大代表进行问卷调查,发现代表所感知的竞争激烈程度分别是:回答“不太激烈”的占8.1%,“一般”占52.9%,“比较激烈”占39%。与黄冬娅的观点不同,黄卫平指出,制度试图塑造的竞争事实上很难实现,实际情况都是由执政党推荐候选人进行准等额选举(差额极低或竞争力较弱的陪选模式)。本文认为,从基本等额的确认式选举向存在差额的竞争式选举过渡需要一个逐渐发展的过程。但是无论如何,制度已经开放了竞争的空间,尽管这种空间目前还不足,但毕竟为未来的发展预留了制度上的可能性。

    综上所述,虽然我国非竞选体制的背景没有变,但是1979年以后还是在扩大直接选举、选民自主联名提名候选人、差额选举等方面实现了重要的制度变革。在制度的保障下,选民至少在法律意义上已经越来越重要。选民的权重越大,人大代表对选民负责的观念就越强,代表的履职积极性也会相应增加。上述几方面的制度变革增加了“代表—选民”天平上“选民”一方的分量,并引入代表之间的竞争机制,双管齐下促进代表的履职积极性。虽然实践中上述规定没有得到严格遵守,甚至被变相规避,但毕竟为履职激励机制开放了法理空间,具有长远意义。

    三、机制层面:地方人大工作机制对人大代表履职积极性的推动

    (一)制度与工作机制辨析

    如上所述,人大制度的变革增加了选民的权重,代表联系选民积极性的萌芽产生,然而在实践中,这些新制度仍然没能全面打开人大代表积极履职的局面。为了解决代表履职积极性不足的问题,各级人大常委会纷纷出台规范人大代表履职的工作机制。一方面,地方人大常委会作为人大的常设工作机构,承担着具体的工作任务,从日常工作开展的角度上必然会着力解决代表履职积极性不足的问题。另一反面,相比于高位阶的全国性法律制度,低位阶的地方人大工作机制更贴合群众的需求,可以基于群众需要对人大代表提出更具体、更细致的行为要求。

    全国人大常委会2005年相继出台了《关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见》和《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》,2016年又出台《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》(以下简称实施意见)。根据上述文件,各省、市、县、乡镇级别的人大常委会也纷纷出台各级关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见。为了促进人大代表更好地联系选民,我国31个省级人大及316个设区的市和自治州(设区的市级)人大均设立代表联络机构,主要负责联络代表、组织代表活动、处理代表议案与建议意见等。此外,全国绝大多数县级人大也都设有代表联络机构,并在街道设立派出工作机构。乡镇人大虽然并没有全部设立专门的联络工作机构,但是通常会由乡镇人大主席团开展联系代表、组织代表活动的工作。各级人大代表联络机构皆需遵循一定的工作机制,有的以省人大制定的工作规则为准,有的市县人大进一步细化制定了本区域人大代表联系选民工作规则,有的乡镇街道人大代表联络机构甚至制定了本机构的代表工作制度,用以规范和督促代表履职。

    (二)工作机制如何激励代表履职积极性

    工作机制如同人大制度的触角一般,延伸到社会生活的各个层面,可以最切实地规范人大代表的履职行为。基于对大量地方人大工作规则的研究,本文选取了如下三个角度观察地方人大工作规则在激励代表履职积极性方面所发挥的实际作用:

    1、代表履职的场合——单位还是社区

    我国现行选举法规定选区可以按居住状况划分,也可以按单位划分。人大选举工作的实践一直是优先以工作单位来划分选区,没有工作单位的城市居民以及农村居民才根据居住地划分选区。我国长期以来延续了以单位来划分选区的传统,通常是为了便于组织和管理选举工作。在计划经济时代,“单位体制”下依附关系非常明显,单位往往既是工作区域也是居住区域。单位选区选出的人大代表多是本单位的领导干部。选举基本上就成为“指派性”的,选民为了避免职业风险和政治风险,不可能投反对票,代表也基本没有积极联系选民的压力。所以单位作为代表的产生来源和工作场域是现行制度下人大代表联系选民动力不足的原因之一。

    实践中为了弥补单位选区产生的人大代表与居民联系不足的问题,多地的人大工作规则都出台了“人大代表进网格”、“人大代表进社区”的工作要求。与单位比起来,社区是选民生活的场域,居民在社区中有更多直接利益,也会更加积极反映诉求。当选民主动寻求代表的帮助时,代表尽管是“被联系”的角色,但是却得以激发履职的积极性。梅拉尼·曼宁曾指出,熟人社会能让人大代表感觉到压力,因此代表履职中的“地域回应性”明显增加。郭继光也认为,在我国,与“选举联系”比起来,“社区压力”是对代表履职更有效的激励机制,代表在日常社会交往中与社区成员的密切互动,使得他们不得不关注选民,表达其诉求。这就是为什么实践中基层人大出台的工作规则中通常都会要求代表进社区,明确了代表联系选民的“责任田”之后,代表的积极性一定程度上得到激发。

    地方人大工作规则中的“人大代表进网格”是全国人大常委会《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》中“安排代表固定联系原选区选民或者原选举单位的人大代表”精神的落实,但却比上述实施意见更具有针对性。例如,浙江省杭州市上城区紫阳街道2014年出台了《紫阳街道“人大代表进网格”参与社会管理与服务工作实施办法》,其中明确规定人大代表参与社区网格化服务,“勤耕自己的网格责任田,认真听取网格内选民与群众的意见建议,及时向有关部门反映群众的呼声和要求,督促有关部门及时办理和答复”。各地类似这样的工作规则还有很多,实践证明代表有了自己对应的联络社区以及固定的社区工作站之后往往可以促进其开展联系选民的工作。

    2、如何理解集体行权——小组走访还是个人走访

    按照正式制度的规定,人大工作的基本原则是集体行使职权。集体行权除了指人大及其常委会主要通过举行会议集体行使职权,也指向闭会期间。我国代表法第20条规定,代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。实践中,代表以小组形式视察调研走访的,往往走马观花流于形式,基层社区把代表小组的莅临当做是接待领导,小组的代表们与选民的联系是座谈会的形式,很难“责任到人”,因而不能真正激发个人的积极性。解决小组走访的困境,涉及到如何理解“集体行权”的问题。我国之所以规定人大工作必须集体行使职权,首先是因为不同于政府、法院等其他国家机关,“人民代表大会”本身就是以会议的形式存在,有关国家或地区的重要事项必须以会议的形式表决通过。在这个意义上,人大必须“集体行权”。其次,在闭会期间,由于人大代表数量庞大,相对松散,如果每个代表都擅自以立法机关工作人员的身份随意介入其他机关的工作,必定会扰乱正常的工作秩序。基于上述两个方面的考虑,“集体行权”成为我国人大工作的基本原则。但是,本文认为,在联系群众的问题上不应该对集体行权进行刻板理解。准确地说,联系走访群众,目的是了解真实情况,倾听选民真实诉求,应该被界定为人大代表的法定义务,而非行使职权的行为。如果以集体行权的名义规避在联系选民方面的个人义务的话,代表个人很容易产生不承担责任的心理。相反,如果代表个人固定联系一定数量的选民,则会产生一种“责任到人”的激励效应。

    与选举法存在微妙差异的是,全国人大常委会的实施意见中没有规定“必须”,而是说“各级人大代表可以通过参加代表小组,开展与人民群众联系工作”。从必须以代表小组的形式展开闭会期间履职活动,到“可以”通过参加代表小组开展与人民群众的联系工作,说明我国人大制度发生了微观的细节变化,试图提高闭会期间人大代表联系选民的积极性。比上述规定更进一步的是,为了鼓励代表个人联系选民的积极性,地方上许多人大代表工作规则直接规定了代表个人走访选区。如安徽省舒城县人大常委会2017年12月颁布的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施办法》中明确规定,除了“县、乡两级人大代表小组每年集体接待群众不少于2次,接待群众的时间、地点以及参加接待的代表名单和联系方式应当提前公布”之外,“代表还可以通过个人走访的形式,或者通过电子邮箱、QQ、微博、微信等网络平台联系群众。”再如,深圳市南山区月亮湾社区的人大代表联络站在全国首创某个人大代表负责某个社区的选民联系工作的人大代表工作机制。该社区的居民关心的公共环境、交通、教育等需要政府解决的公共问题,几步路便走到本社区的人大代表联络站去反映,那里有一位全年在岗的人大代表积极向相关政府部门反馈群众的意见,成立10多年来为辖区居民办成了500多件实事、好事,成为全国知名的“明星”人大代表联络站,实现了人大代表与选民的积极、良性、有效互动。

    3、代表履职评价是否影响连任

    代表法规定人大代表接受选民监督并向原选区选民报告履职情况。当选前的“选举激励”不足的情况下,当选后的“履职评价”应当尽可能充分发挥激励代表履职的作用。“履职评价”在我国的非竞选体制中显得尤为重要。但是代表法中设定的“履职评价”机制并不充足,主要问题在于两个方面:第一,代表法没有规定代表向选民作履职报告的形式和次数。由于法律没有硬性规定,因此实践中留给地方人大常委会的裁量空间比较大。能否通过履职评价机制实现对代表的监督也基本取决于地方人大常委会是否重视该项工作。实践中常见的是,代表履职报告长期拖延甚至不了了之或者以提交一篇简单的书面报告来完成任务。即便是组织口头履职报告会的,参会的选民往往是由单位代表或以居委会工作人员充数的居民代表,代表宣读履职报告,便算是完成了法定动作。参会人员通常也就是以鼓掌表态,监督评价常常流于形式。第二,代表法中没有规定履职评价的后果和约束力。如果选民对代表的工作不满意,如何体现在履职评价环节,又如何对代表形成约束力,这些问题选举法中都没有规定。如何让“履职监督”机制发挥出应有的作用是关系到我国人大代表履职积极性的重要环节,事实证明,基层人大工作机构在这方面已经有了很多的思考,并付诸于做法。

    全国人大常委会《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》中规定,县级人大常委会和乡级人大主席团要定期组织本级人大代表“口头或者书面”向原选区选民报告履职情况,履职报告中要包括“代表密切联系人民群众的具体情况和成效”,但是该规定仍然比较笼统。相比之下,安徽省人大常委会2017年3月颁布的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》补充了“述职制度”和“评议机制”:逐步推行省、设区的市人大代表述职制度,代表定期向原选举单位报告履行代表职务情况,并接受评议。2017年7月颁布的《黑龙江省人大常委会关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见(征求意见稿)》则规定了述职次数的“硬性要求”:各级人大代表(包括黑龙江省境内选举产生的全国人大代表),每名每届至少完成履职报告1次。2018年6月深圳市南山区人大常委会印发《南山区人民代表大会代表履职档案管理办法》则是建立了“代表履职档案向社会公开制度”。区人大办定期通过网站、微信公众号向社会公开代表履职情况,代表履职情况将作为代表评优、罢免、连任的重要依据。这些地方人大的工作规定相比之下更为具体、明确,能发挥实效。

    履职评价机制规定更为细致的一个例子是杭州市上城区人大紫阳街道工委会于2018年3月颁布的《紫阳地区人大代表履职评价实施办法(试行)》,其中明确了人大代表“履职积分机制”以及履职积分作为代表连任的基本依据。该办法规定,紫阳地区全体区人大代表的履职工作要量化为积分,履职积分分为基本分和激励分两部分。基本分主要由代表参加人代会、政情通报会、代表小组集中活动、“代表进社区”活动以及代表受理解决选民反映的问题等基本履职工作积分构成,是评价代表年度履职工作是否称职的基本依据;激励分由代表自主或受邀参加的其他各类监督、检查、建言、公益活动等履职工作积分构成,是衡量代表年度履职工作评优的依据。代表年度履职工作积分基本分为100分,不满60分的为不称职,60分以上为称职,积分将作为代表年度履职评价及代表换届留任考量的重要依据。另外,“人大代表向选民述职”的满意度评价情况也作为代表换届留任的考量。根据紫阳街道的上述规定,如果代表不积极联系选民,就会拿到很低的积分,下一届将无法连任。这虽然不是竞选体制意义上的再当选激励机制,但是却实实在在地发挥了激励代表履职的作用,类似这样的规定真正体现了中国体制和制度的韧性以及基层治理的活力。

    (三)人大代表履职的三项激励机制

    综上所述,为了发挥人大代表的履职积极性,不同地区的地方人大工作规则中普遍采用了三项激励机制:即人大代表进社区、代表个人联系走访社区以及履职评价约束机制,可以概括为“进社区机制”、“个人联系机制”以及“履职评价机制”。各地对这些机制的名称表述略有不同,但所指向的实际含义是相似的。有的地方将“人大代表进社区”机制明确表述为“网格制”,更多的是以“人大代表之家”、“人大代表联络站”或“代表工作室”等名称进行表述。而关于代表个人走访责任制,若干地方工作规则中明确规定“个人走访”,有的则是规定代表“固定联系”若干位选民,相当于给代表划分了选民联系工作中的个人责任范围。至于履职评价约束机制,不同的表述有“代表履职登记反馈机制”、“代表联系选区履职记录”或者“考核积分制”等,有的地方明确将履职记录作为连任标准,有的地方则从反面规定“不称职代表退出机制”,皆异曲同工。

    值得注意的是,这三项激励机制不是在先进典型个案的意义上作为偶发现象存在,而是已经成为基层常用的工作手段。为了统计其出现的频率,本文尽可能全面地统计了全国各地的人大代表联系选民工作规则。自2016年全国人大常委会印发《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》以来,近几年不同省份、不同级别的人大常委会纷纷出台了各地的“人大代表联系选民”工作规则。通过对各省份相关文件逐一检索后发现,有20个省份出台了专项的人大代表联系选民实施意见。在已经出台人大代表联系选民专项工作规则的这20个省份中,有的是省级工作规则,如《辽宁省人民代表大会常务委员会关于进一步加强人大代表联系人民群众工作的若干规定》(2013年);有的是地市级工作规则,如河南省的《鹤壁市人大常委会关于进一步完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》(2017年)、广东省的《中山市人大代表联系选民办法》(2016年修正)、甘肃省的《酒泉市人大常委会关于开展“人大代表之家”创建工作的实施意见》(2014年)、山东省淄博市人大常委会出台的《关于加强常委会与人大代表联系和人大代表与人民群众联系的意见》(2014年);有的是县级人大工作规则;还有的是乡镇街道人大发布的工作规则,如安徽省绩溪县《上庄镇人大代表联系选民制度》、浙江省绍兴市柯桥区兰亭街道《关于加强人大代表联系群众工作的实施意见》等。为了便于横向比较,保持统计口径的一致,本文选取了不同省份的12个县级人大常委会出台的代表联系选民专项制度。县级人大是我国人大系统中具有独特地位,直接选举和间接选举的分界线就在县级人大。一方面,县级人大的工作直接面向基层选民,掌握大量的一手信息,对选民诉求的捕捉非常敏锐。另一方面,县级人大又是我国政权力量比较正规的一级,工作人员的素质得到正规公务系统的保障,人大机关也有相应的能力和知识水平来制定和颁布规范性文件。经统计发现,在不同省份的12个县级人大中,规定了代表进社区的占100%;规定了代表个人联系走访选民的占比83.3%;规定了代表履职评价机制的占比75%,如表1所示。

    表1 县级人大工作规则中的激励机制统计

    注:12份文件中,规定了进社区机制的为12份,规定了个人联系机制的为10份,规定了履职评价机制的为9份。

    四、结语

    传统代议制理论一般认为议员积极联系选民的动力来自于“选举激励”机制。因此我国学界普遍存在的理论偏见是,人大代表由于没有竞选体制下的“选举激励”机制因而天然地缺乏履职动力。但是,本文主张,将人大代表的履职积极性归因于体制在理论上显得过于简单,在实践中也不利于人大代表在工作中发挥积极作用。十八大报告指出,“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这是中国特色社会主义政治发展道路的特色和鲜明优势,解放思想、改革开放也要以此为前提和方向。”在这个前提之下,如果坚持非竞选体制背景与人大代表履职积极性之间存在必然的逻辑关系,就等于默认了人大代表履职不积极的合理性,非竞选体制与人大代表履职积极性之间的线性因果关系应该被打破。

    我国人大制度的变迁过程证明,与体制相比,制度和工作机制顺应时代发展的灵活性更强。正是由于改革必须以政治体制为前提,制度变迁和地方人大工作规则中才更需要探索代表履职的激励机制。西方竞选体制中的“选举激励”机制也好,我国人大制度中的工作激励机制也罢,积极反映选民的诉求才是任何代议制度的最终目的。非竞选体制与人大代表履职积极性不足的逻辑障碍被克服之后,应该鼓励越来越多的人大代表积极履职,在体制框架内推动我国人大制度的完善和实际作用的发挥。

    体制、制度、机制三者从宏观到微观,从顶层到基层,从权力配置到工作细节逐步递进,有机地构成了我国人大代表履职的规范性体系。工作机制正如人大制度的触角,可以延伸到社会生活的各个角落,各个层面。而最基层的社区才是十四亿普通老百姓日常的生活区域,基层人大工作机制带给普通群众的感受是最鲜活的,他们的诉求也第一时间回馈和反映在基层工作机制的变化中。因此,就普通公民的感受而言,约束着各级人大代表发挥作用的地方人大工作机制是我国人大制度的具体体现,体制和顶层制度的影响反而比较间接。当然,被实践证明是行之有效的工作机制有可能上升为法律制度,而法律制度的渐进式变迁也会使体制焕发时代的活力,这也是中国特色社会主义民主制度的生命力体现。

    作者:付宇程,中国社会科学院大学政府管理学院助理教授、中国社会科学院政治学研究所助理研究员

    上一篇:郑秉文:中国共产党百年征程中的社会保障实践

    下一篇:张树华:以高质量发展打造共同富裕新样板