制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析
作者：
张树华（中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所）
王阳亮（中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所）
文章刊发：《管理世界》2022年第1期
摘要：国家治理体系和治理能力现代化是一项超大规模的社会系统工程。系统科学是分析国家制度体系和国家治理体系的理论视角，是推动国家治理体系和治理能力现代化的科学方法论。中国国家治理体系是以社会主义为根本和特质，制度、体制、机制运行为一体，具有整体性、协同性、层次性、关联性等系统性特征。除了制度结构、资源禀赋、权力配置等“硬件”因素外，国家治理体系运行、优化和效能输出还取决于各子系统的协同与衔接机制、信息反馈与调平纠偏机制、系统能动性的激发机制等方面。以系统观推动改革发展，要注意把握系统整体涌现性、统一性与差异性、制度有限性与主体能动性、正负反馈的动态平衡等原则。
关键词：治理 现代化 制度优势 系统论 动态平衡
新中国成立70年以来，党领导人民将科学社会主义基本原则同中国具体实际相结合，在社会主义建设过程中逐步构建起我国国家治理体系的制度框架，开启了国家建设、社会建设的系统工程。“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。”中国特色社会主义制度和国家治理体系的优势，具有系统性、历史性和实践性，是几代中国共产党人将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，在治国理政中不懈探索奋斗的结晶。
习近平总书记指出，“在实际工作中，必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。十九届四中全会《决定》提出“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的目标任务。因此，用系统论的方法研究阐释中国国家治理体系，用系统观念推进国家治理体系和治理能力现代化是本项研究的主旨和依归。
信仰决定方向，方向决定命运，制度决定兴衰，道路决定成败，政策关乎民心（张树华，2018）。新时代国家治理体系的发展和完善，需要以系统哲学的思维方法看待制度优势形成过程中的历史性和系统性特征，着眼于系统性、整体性和协同性的要求，进一步优化配置制度、机制和政策举措，讨论全面改革中如何进行系统集成、降耗提效，充分发挥党的领导和制度优势，应对国内外各种风险挑战，增强生存力、竞争力、发展力、持续力，彰显强大的国家治理效能。
一、国家治理体系的系统性特征
（一）社会主义是国家治理体系的底色与特质
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”党的十九届六中全会《决议》指出，党的十八大以来，“按照坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则，全面深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。”
国家治理是庞大、复杂的系统工程，这一系统的运行是以国家制度作为根本依据，是以国家制度架构为“四梁八柱”，以党的领导作为控制中枢，以实践中的体制、机制及规矩原则来组织和链接各子系统，将资源、组织和个体等有机要素统合并协同运行的复杂系统（见图1）。
从根本上，我国国家治理体系最本质的属性是社会主义。社会主义制度是党和人民在长期实践探索中所形成的制度选择。我国宪法明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。”
在政治系统中，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。我国现行的确保人民行使国家权力、当家作主的制度体系，主要是由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治制度和基层群众自治制度所构成的（见图2）。人民代表大会是中国人民实现当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排（见图3），是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。多样、畅通、有序的民主渠道，丰富的民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，积极发展全过程人民民主。
在经济系统中，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制三项制度并列，都作为社会主义基本经济制度。”公有制是一种相对于私有制的经济制度。公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础。公有制经济分布在大量基础设施领域、公益性部门以及关系国计民生的要害部门（裴长洪，2014）。其中，国有经济是国民经济的主导力量，也是中国特色社会主义国家治理体系和能力建设的根本保证。在社会主义建设不同时期中，国有企业在推动国家工业化、实现国家宏观调控、维护国家安全、提高生产力发展水平方面承担着特殊的角色。社会主义市场经济条件下的国有企业自觉服务国家战略，主动履行社会责任，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，保障国家安全和国民经济运行，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一；在公共产品和服务提供的领域，保障民生、服务社会，不断提高公共服务效率和能力。
在思想文化系统中，马克思主义在社会主义意识形态建设中居于核心地位，马克思主义是社会主义意识形态的旗帜和灵魂，以马克思主义为指导的社会主义意识形态是占统治地位的主流意识形态（张雷声，2008）。社会主义学说是通过改变社会的组织形态，以便用一种程度不同的集中控制、合作与互助为基础的有秩序的制度来取代市场的无政府状态，取代普遍的贫困（亚当·库珀、杰西卡·库珀，1989）。社会主义者还因为资本主义社会中占支配地位的实利主义、自私自利和竞争的精神气质，强调共有的重要性，强调舍己助人、团结一致和合作的价值，并将这些作为组织社会的基础（韦农·波格丹诺，2011）。“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”“马克思主义传入中国后，科学社会主义的主张受到中国人民热烈欢迎，并最终扎根中国大地、开花结果，决不是偶然的，而是同我国传承了几千年的优秀历史文化和广大人民日用而不觉的价值观念融通的。”马克思主义与中华优秀传统文化的交融，在社会价值体系中形成了国家、集体和个人利益的关系结构，以及由此形成了国家倡导的社会主义核心价值观。我国国民教育所提倡的爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，以及在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想，以上这些构成了坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势。
（二）国家治理体系的整体性与协同性
系统就是由许多部分所组成的整体，所以系统的概念就是要强调整体，强调整体是由相互关联、相互制约的各个部分所组成的。系统工程就是从系统的认识出发，设计和实施一个整体，以求达到我们所希望得到的结果（钱学森等，1982）。在我们这样的社会主义国家，把系统工程运用到整个社会主义建设，就是社会系统工程，简称社会工程（魏宏森、曾国屏，1995）。这里就强调了系统整体性的重要性及其实践意义。
从系统的角度去认识中国特色社会主义政治实践，整体性无疑是把握系统运行的最为重要和基础性的规律。国家治理体系整体性原则，首先表现在明确的系统目标和强有力的中心控制。中国是一个走向现代化的超大国家，超大国家规模和人均资源贫弱构成国家发展的长期制约。在快速和复杂的现代化过程中，要维护超大规模的多民族共同体，有效解决问题和应对危机，客观上要求实行集中权力，拥有一个强有力的中央权威（王沪宁，1988）。这也决定了治理体系里中央和地方的关系配置，即通过中央集权来保证社会控制与协调发展。在不同时期，中央层面根据时空差异性需求，从整体上制定系统目标，并协调资源、政策来为总体目标服务。系统内部各子系统以及各构成部分相互联系，共同服务于系统输出的总体目标。这也就是说，系统中的行动者在价值层面和目标层面选择了系统演进的方向，从而调节各部分结构的贡献与受益的参数，来实现大系统的稳定与平衡。
其次，国家治理体系整体性原则表现在系统中枢神经控制系统对资源的权威分配。从国家建设和社会建设的角度，“集中力量办大事”的逻辑本身源自于不同历史时期的社会现实条件，存在于超大国家治理体系实现生存与发展所迫切需要的一种系统集中调配资源的能力。遵循整体性原则的制度安排，能够最大限度地实现国家生存与发展战略。新中国在资本、技术、人才等条件极为缺乏的情况下，把有限资源整合，建立独立完备的工业和国民经济体系、研制成功“两弹一星”；改革开放以来，在弥合地区发展的不平衡上，实施扶贫开发计划，开展对口支援，以经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施包括灾难、经济、医疗和教育等各方面援助，这也成为社会稳定与发展、全面实现小康社会以及有效应对新冠疫情的中国经验和中国模式。
（三）国家治理体系的层次性与关联性
系统整体性之下的第二位特征是层次性。社会系统中的结构、功能与秩序都是层次性原则的反映。首先，层次性针对的是系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，也就是系统组成部门间的质的差异（魏宏森、曾国屏，1995）。系统要做到高效运行，需要把诸多差异性的构件协同运转起来，相当于为各个子系统配置最优的系统参数和权重，尽可能减少系统的摩擦成本，提高系统的输出效率。其次，系统结构和功能的层次性还表现为系统发展的连续性和阶段性的统一（魏宏森、曾国屏，1995）。无论是宏观上社会发展规律的特殊性、社会发展规划目标的阶段性，还是中微观层面上国家制度安排以及公共组织结构都是基于不同层次元素的组合。层次性是系统内部的要素之间关系及秩序的呈现。为特定的功能和组织结构匹配相应的层次属性是控制巨大的社会系统工程的关键。
国家治理体系的层次性，首先反映在基于社会主义制度衍生出的不同层次制度体系，包括国家根本制度、国家基本制度、国家重要制度、地方性制度以及链接制度与社会实在的体制、机制、规矩、原则、民约等不同层次的规则（见图4）。国家层面上，所谓根本制度，就是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度。所谓基本制度，就是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则、对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度。基本制度也是覆盖和体现在各领域各方面的。地方层面上，由国家制度派生出的地方治理体系及其运行的机制、原则，乃至习惯法传统的民约共同构成了地方治理的制度框架。
国家治理体系的层次性还反映在公共组织结构的层次性。制度运行依赖于一定的组织结构。国家治理体系的组织基础是统合在一起的两个方面，一方面是中央到基层的政党组织体系，另一方面是基于条块划分的行政组织体系。中央到地方五级政府条块之间按照分级管理或垂直管理关系承担相应职责，协同发挥着不同作用和功能。
系统层次性以整体性特征为前提。以东中西三大经济带的协调发展为例，为了保证整体上社会发展和公共服务水平的均衡，为了保证整体上供需平衡，中央层面会对不同层次公共服务的事权和支出责任进行央地间划分，同时保留中央政府强大的资源调配能力和权威，建设基础设施重大工程，保障国家安全和人民的生存权和发展权。
（四）国家治理体系的动态性与开放性
系统运行依赖于环境中的信息交换与反馈。系统开放性指的是系统具有不断地与外界环境进行物质、能量、信息交换的性质和功能，系统向环境开放是系统得以向上发展的前提，也是系统得以稳定存在的条件（魏宏森、曾国屏，1995）。社会系统的开放性既是社会发展的客观规律，也是制度设计者主动的价值选择。开放性是庞大复杂的社会系统保持信息交换、稳定运行的动力与保障。
国家治理体系的开放性首先表现在国家发展战略的开放性。当今世界，技术革命以更快速度、更深更广的范围推动全球化不可逆转的向前发展。开放性是任何一个可持续的治理体系生存发展的前提，关乎经济发展与政治系统稳定。中华人民共和国成立后的前30年实际上一直在努力开放。新中国成立初期，我们并不是主动闭关锁国搞自力更生，而是迫于当时的形势做出的选择；此后，我们也努力引进国外先进技术和设备，加快自身工业体系建设（江小涓，2020）。邓小平在总结历史经验时强调指出:“中国长期处于停滞和落后状态的一个重要原因是闭关自守。经验证明，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界。”改革开放开创了中国特色社会主义市场经济的发展之路，既坚持社会主义，又为社会生产力注入了动力能量，也使中国各方面融入国际社会。新时代中国坚持对外开放的基本国策，将推进更高水平的对外开放，更积极参与推动全球治理体系变革，推动构建人类命运共同体。
国家治理体系的开放性还表现在政治过程的开放性。中国共产党是政治系统的核心，是以民主集中制组织起来的统一整体。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度。党中央作为系统决策中枢，以民主集中制为原则来保障决策的科学化和民主化；以新型政党制度和群众路线来实现协商民主、人民监督和民意吸纳。中国共产党领导具有强大的政治权威和组织动员能力。在中国革命、建设和改革的各个历史时期，统一战线和群众路线都是中国共产党的法宝，以此来实现治理过程的有序开放。“在中国特色社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议等方式，从政治协商和民主监督两个方面参与到国家政策制定。民主党派不仅构成中国国家建设和发展的主体部分，而且也是党联系社会、整合社会的重要的组织和政治路径（林尚立，2013）。中国共产党始终坚持群众路线，接受人民监督。作为系统的中枢，通过与人民群众的联系，始终保持系统与外部信息的交换，同时中国共产党始终保有着对各阶层社会力量的最大化的吸纳能力，最广泛的吸纳社会意见、动员社会资源，凝聚社会不同力量的共识。此外，开放性还意味着系统需要面临来自内外部环境的风险。社会系统的风险、不确定性使系统保持着应激预警和自我更新的功能，保持着系统纠偏的外部压力。总的来说，我国国家治理体系的开放性在系统资源配置、信息反馈和风险控制方面发挥了至关重要的作用，使系统能够调适、更新、维持方向性的平衡。
（五）国家治理体系中人的能动性
钱学森认为社会系统的中心是人，人处于社会系统最重要、最中心的位置，是其中最活跃的因素。区别于自然系统、工程系统，社会系统的最大特点就是作为社会主体的能动性及其给系统运行带来的不确定性。人的能动性是系统控制的核心变量。
从制度的设计和建构过程来看，中国特色社会主义制度和国家治理体系是中国共产党依据科学社会主义理论在革命斗争和国家、社会建设的经验中逐步发展、建构和完善起来的。规则本身是静态的，但是系统运行是要素间的互动性活动，是不断发展的实践。从制度到效能的转化，依赖于社会行动者的实践。制度也不是封闭、机械、一成不变的。制度由人来设计，由人来执行，是一种变动中的秩序。人作为实践的主体，若要将文字的制度转化为社会实在、转化为社会生产力、形成社会关系，只有在人的主体意愿和能动性的发挥之后，制度才能转变为社会系统发展的动能。
中国特色社会主义实践，这一系统工程的能动性来源于中国共产党和中国人民。中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义建设事业的领导核心。办好中国的事情，关键在党。政党不是作为社会“部分”的利益表达组织，而是作为社会整体的代表（王浦劬、汤彬，2019）。中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心，而且是社会生活的组织核心（林尚立，2002）。中国共产党的组织优势如同系统中枢和周围神经网络一般，将整个国家各地区各层级的行政单元连接在一起，并且实现高效的信息交换。中国共产党的领导是政治、思想和组织的全面领导，通过政治路线、组织优势和纪律性，将党的政治纲领传达到整个社会，引导社会成员在思想上理解、认同党的政策，激发人民的积极性和创造性。
二、国家治理体系运行的系统机制
中国特色社会主义制度和国家治理体系包含了经济、政治、思想文化、社会治理和生态文明5个子系统（见图5），表现出坚持党的集中统一领导、人民当家作主、集中力量办大事、社会主义制度和市场经济有机结合、走共同富裕道路、共同的理想信念、价值理念、道德观念、善于自我完善、自我发展等13个方面的显著优势。新时代，国家治理体系的运行就是充分将制度优势转换为治理效能的过程。
效能，是指事物蕴藏的有利作用，是衡量工作结果的尺度。效能转化就是通过改革将制度体系所蕴藏的有利作用充分地发挥出来。就一个系统而言，效能包含三重含义。一是，效能包含了效率的含义，也就是单位成本和收益的比例计算。二是，效能包含了效果的含义，也就是系统输出的结果有效，实现了系统设计之初的目标，或者有正向的积极作用。效能还包括第三重含义，也就是系统在平衡多重目标后输出最优解，某种程度上，平衡性意味着效能是社会主体发挥主观能动性基础上的价值选择。
党的十八大以来，中共中央提出了全面深化改革的总目标、共富社会建设的重大命题。顶层设计的落地，制度优势向治理效能的转化，需要以系统思维，明确改革整体性目标，区分各子系统层次上的差异性，统筹体制机制和政策举措的安排，调动系统中干部和人民群众的积极性、创造性。
（一）子系统的协同与衔接机制
全面深化改革是新时代我国政治建设、社会建设的系统工程，是百年来马克思主义中国化的系统性发展。“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”从总体而言，国内资源和市场的广阔为改革的系统性设计提供了充足的空间条件。根据社会经济水平、技术条件、地理区位等层次和差异，不同地理区位有特定的发展目标以及之于国家治理体系的特定角色和功能，如老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区、中国特色社会主义先行示范区与共同富裕示范区等。以系统观念看待国家治理体系的运行，首先就是要为系统配备不同结构、不同功能的子系统，从横向和纵向上建立组织以及组织间的沟通协调机制，通过控制中枢在宏观上进行社会资源的权威配置。其次，要关注子系统之间的相互关系及作用。于改革系统目标而言，各区位内部运行相似且独立，但是随着改革不断深入，各个层面各个领域各个环节改革举措彼此关联，改革总目标的实现不仅要考虑系统分布式的目标，考查子系统调整后的产出，更要考虑改革举措之间关联性的互动对于系统能量的影响。这其中，涉及两个基本问题：顶层设计的制度方案与配套性改革的协同性；制度方案与经济技术条件的匹配性。系统不协同、不匹配就会增加摩擦成本，消耗系统的能量。
全面深化改革以来，党中央、国务院顶层设计、高位推动，出台了大量针对经济社会生活新领域新问题的政策法规，向社会赋能，为市场主体减负。从政府治理系统来看，在降低社会成本方面取得了显著的成效，企业和市民办事效率高、服务好，但判断改革的有效性、判断改革是否实现了系统目标不仅要看社会端，还要看政府内部原有行政成本与改革调整所新增的损耗综合起来，是否通过配套性改革和现代技术手段的应用得到了有效的消解，并最终提高政府实际治理能力和效率。
一是，顶层设计与配套性改革的匹配度，涉及时间重叠和部门分割两个方面。顶层设计出台的政策法规涉及全局、涉及组织系统的各部分。全面深化改革以来，中央层面上各部门政策出台和调整的密度增加，改革举措不可避免地在时间上重叠。这就应特别关注改革的配套性政策体系，避免一些改革还没有形成政策配套，又叠加新的改革任务，增加矛盾的复杂性。与此同时，体系化制度建构从国家层面推进，属于一般性要求。尽管这些顶层设计方案实际是以各地区各部门意见建议为基础的，并且经过了文件起草机构与相关领导的反复讨论修改，但地区视角和部门视角并不会完全消除。一旦推广到全国落实，把分别出台的都合理且必要的制度主张整合在一个体系下，各领域各方面的制度规定之间存在的张力摩擦和不自洽之处就会显现（李海青，2020）。由于政策制定中的地区视角、部门视角，由于政策落实中的部门分割，职能部门只能在自身的权责范围内进行有限度的调整，这就会导致部门推动改革的不彻底以及部门之间的政策摩擦、断档。例如，“放、管、服”改革就是一项系统性的行政改革，但是改革落实中不可避免地因组织机构设置而将改革切割为放、管、服三段彼此独立的责任区间，行政部门之间就会产生“铁路警察，各管一段”的现象，部门之间协同难。
二是，制度改革与经济技术条件的匹配度。信息技术是现代行政改革的技术支撑。以技术革新消化改革的成本，是提高行政效率的必要条件。近年来，政务大数据的发展一定程度上就是要借助技术手段来促进政府部门之间数据共享，打破过去以“金字”工程为代表的纵向烟囱式信息系统和以地方、部门信息化为代表的横向孤岛式信息系统，实现跨部门、跨区域、跨层级、跨系统的数据交换与共享。当前行政体制改革在提高行政效率方面的举措一定程度上需要以政府数据共享的发展作为前提和运行保障。当前，数据共享水平还不足以提高整个政府监管的效率。在相对落后的地区，技术发展所需要的人才也比较匮乏。技术条件的制约既会影响监管效果，也会增加行政系统内部的协调成本。
（二）系统的信息反馈与调平纠偏机制
系统论的信息反馈律认为，控制离不开信息，信息反馈是系统稳定性的因素。从反馈调节的目的和效应上看，系统信息反馈以正反馈和负反馈为两种基本形式。所谓的负反馈就是使得系统的运动和发展保持向既有目标方向进行的反馈。负反馈是控制系统波动范围保持在既有目标范围内的作用手段，而正反馈则可以使得系统越来越偏离既有目标值、甚至导致原有系统解体。负反馈使得系统具有保持趋向既有目标的能力，使得系统运动表现出合目的性，而正反馈促使系统突破已有的存在方式、存在框架，使得系统运动表现出新颖性、创造性。正反馈和负反馈都是客观存在的，这两方面既互相对立又互相转化，都对系统具有重要的控制、调节作用，体现了系统稳定性与发展性统一的辩证法（魏宏森、曾国屏，1995）。
全面深化改革是系统工程，是系统自身不断迭代总体向好向上发展的过程。系统开放性保证了环境对系统信息输入的路径，并且通过信息交换实现系统运行动态的稳定性。在推动改革的系统工程时，信息反馈通路机制是否畅通，往往决定上层改革路线、政策、举措能否符合基层实际，是否能够在波动中根据实际动态调节、纠偏调平，使系统不断自我更新地稳定发展。以政策过程中的信息反馈机制为例，正反馈的作用在于政策的强化、深化、突破性的发展，负反馈的作用在于对运行偏差进行及时的调整，从而来保证系统围绕既定目标运行。
区别于生态系统和工程系统，社会系统的信息反馈是在制度环境之下来运行，制度环境会影响到信息反馈的效果。在我国国家治理体系中，信息反馈机制包括纪检监察机关、民主党派、人民群众来信来访、媒体、智库等多个层面。群众路线留存了执政党信息通道的适度开放性，使得基层情况和人民呼声最终能够抵达决策层面。同时，中国特色的政党制度也以民主监督通道将信息输送到决策中枢。整个政策过程就是社会各领域以及基层情况这部分系统的输出信息返回决策中枢，形成对系统参数的调整后再输出，如此不断循环这个过程，实现动态调适和优化。信息通道的速度和质量是系统调节、优化最为重要的因素。
社会系统信息反馈机制的特殊性还在于反馈的主体是人。人的信息反馈具有主观性和不确定性。当系统控制机制增强时，反馈机制受信息的选择性偏差影响更显著，一定程度上抑制了基层真实信息返回决策中枢的通路，降低信息通路自下而上反馈信息的效率。于系统而言就是负反馈的作用在减弱，这实际上抑制了改革系统自我更新、自我纠偏的能力。在整个系统中，正负反馈作用逐渐失衡，长此以往就构成了制度、政策本身的自我复制、强化。辩证来看，这样的情况既可能实现系统创新突破性的发展，也可能带有走向不稳定的风险。
（三）系统能动性的激发机制
就社会系统而言，成文的制度体系是一种确定性的参数，而制度下人的行为则是选择性的、不确定性的因素。与生态系统和工程系统不同，社会系统、制度系统的运行其中最大的变量就是人的作用。同样的制度体系由不同的人来运行效果也是不同的，这是受到行动主体自身主观能动性的影响。社会系统的运行需要充分激发行动主体的能动性，发挥初心使命的精神激励作用。
系统能动性激发最核心的精神动力在于伟大的建党精神。从革命到建设时期，中国共产党一直是一个纪律严明的行动党，是具有伟大的牺牲奉献精神、斗争精神的政党。“坚持真理、坚守理想，践行初心、担当使命，不怕牺牲、英勇斗争，对党忠诚、不负人民的伟大建党精神，这是中国共产党的精神之源。”中国共产党人所展示出来的精神力量是赢取民心，赢取国际社会尊重的首要因素。
系统能动性激发还要着眼于行动者的自主性和自我效能感，辩证看待制度约束与自主性之间的消长关系。从微观制度执行的角度看，治理效能是由一系列个体化的行动所构成。系统中行动者以系统目标为导向，选择为系统运行增加阻力还是减少成本，取决于行动者的态度与精神价值。制度是成文的规定性的文字，并不擅于处理社会主体行为的细微差别。即使制度设计再严密，法律也永远不可能穷尽所有的情况。人的自由裁量空间始终是客观存在，而且也是必要的。在制度未能规定的空间、在制度规定性范围内如何执行制度和政策，以及选择判例来丰富制度，都取决于个人的能力和主观意愿。自主性是个体自我效能感的本质来源。制度的本质恰恰是针对自主性的约束和抑制。如泰勒科学管理就是通过制度来统一生产劳动行为和生产率。制度越完备，流水线上的生产流程越规范，而在另一面，恰恰是规范化的工业生产抵消了不同产品之间的差异，抵消了个体主观因素的影响，使输出结果趋同。制度越完备，对差异性的包容就越小。如此，制度的作用要辩证的分析，并不是无限度地越多越好。简单地把制度建设的数量作为政绩标准，是片面的政绩观。制度密度过高，要么制度不符合差异性的社会实际，要么制度流于原则性建议架空，最终无法产出预期效能。实际治理过程中，无论是推动改革还是处理急难险重的工作，制度也往往滞后于实际问题的发生。“政策和策略是党的生命。”制度是根本性的，管长远的，制度和方向定下来后，良政善策是赢得先机、拔得头筹的关键。将制度泛化以及唯制度论的观点将会抑制执行过程中的自主性，由此还会降低地方政府的责任意识、研究真问题的动力和担当精神，一旦形成惯性，就会导致形式主义的体制空转、成本空耗。
三、以系统观推动国家治理体系发展和完善的原则
系统观是马克思主义世界观的内在组成部分。马克思率先把系统方法应用于社会历史研究，是“社会科学中现代系统方法的始祖”。正是用系统观点研究社会，使得马克思有可能真正揭示了社会发展的客观的、整体的规律。系统观也是中国文明思考自然和社会之间关系的传统思维方式，是中国传统文化的思想精华。中国古代典籍《周易》、《黄帝内经》以及道家思想都反映了一种朴素的系统观和系统思维（魏宏森、曾国屏，1995）。系统观是新时代马克思主义理论和中华优秀传统文化相结合，指导实践、解决问题、总结经验、讲好故事的基本方法和内在遵循，是推动国家治理体系和治理能力现代化的科学方法论。
（一）从系统整体涌现性的角度推动改革
国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义建设发展和完善的系统目标。从系统哲学和方法论的层面来思考和谋划改革，以系统观念看待新时代制度优势转化为治理效能，最基本的就是把握系统整体与部分的有机联系。中国特色社会主义制度和国家治理体系是生动、活泼、具体的政治实践，具有从认识到实践、实践到认识的一般性特点。从整体性去看待一个社会中的政治实践，不仅要分析系统各部分的功能及作用，更要从部分构成的整体性能去判断系统的效能，从各种制度的历史与现实的联系中把握判断系统运行的好坏。
系统的性质取决于要素的结构，而在一个动态结构的系统中，结构的好坏直接由要素之间的协调体现（陈振明，2003）。社会系统中子系统和部分的作用之于整体并非是简单线性叠加的。如果只研究改善某些局部问题，而其他子系统被忽略，系统整体的效益将受到不利的影响。因此，在对任何系统进行分析时，必须考虑发挥系统整体的最大效益，不能只限于个别子系统，以免顾此失彼（陈振明，2003）。对于基层情况高度分化复杂的改革系统工程而言，子系统和层次结构之间复杂的关联关系以及系统整体涌现性（申仲英，2000）的研究尤为重要。
评价制度运行是否有效、制度发展是否成熟，不能够仅以制度的绝对数量去判断，也不能够孤立地仅就某一项改革、某一项制度或者某一职能范畴来评价。以系统哲学观来看待制度完善，还要进一步关注总体制度框架下改革措施和运行机制之间的关联性，关注子系统及其相互间的影响作用。系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，必须不断调整和处理系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分，以促进系统各组成部分的均衡发展，提高系统的整体效果（陈振明，2003）。以系统协同的观念推动改革，就需要及时完善配套的政策和技术条件，补足决策系统、执行系统、监督系统、预警系统以及信息通路的短板、弱项，降低改革的成本，推动系统协同集成效能的发挥。
（二）以系统时空观念看待统一性与差异性的辩证关系
社会本身就是一个复杂巨系统。复杂巨系统的特点有两个：一是多层结构，系统的组成是分层次、分区域的，即在一个小局部上可以直接制约、协调，在此基础上还有更大的层次组织；二是系统大，作用不可能是瞬间的、一次的，而要分成多阶段来考虑（魏宏森、曾国屏，1995）。在经济地理上，我国不同地区所构成的治理空间是分层次、分区域的多层结构。正是由于总体上的庞大和分层，因此制度、政策的作用不可能是瞬时作用、单次作用，客观上要分成多阶段来考虑。
全面深化改革涉及到政治、经济、社会、文化、生态各领域、涉及到条块上不同层次的公共部门、面向多元的社群、利益群体。改革的过程牵一发动全身。改革措施之间也互相关联影响。围绕总目标的系统架构，中心控制必不可少，这是确保步调一致、令行禁止，确保系统目标、原则和技术路线不偏离的根本保障。中心控制之外，系统运行还需要自组织的进化机制，强调子系统在整个控制流程中的自组织性质以及子系统、要素的参与和反馈。系统稳定性运行的控制方法往往是中心控制和自组织机制相结合。这也相当于政策过程的两个途径，即自上而下顶层设计的政策执行与自下而上地方实践经验纳入国家治理体系的议程。
新时代全面深化改革的每一项任务都需要有配套性的政策、技术保障以及社会心理基础。就行政体制来看，具体的改革任务被逐级分解到每一个具体的部门，会涉及到部门之间、条线之间的利益调整。因此，一是要从时间上预留、适度拉长改革措施与机构调整的磨合期、改革效果的观察期，以渐进平衡的方式推动改革；二是要辩证地看待政策推行中的自主性问题，尊重人民群众的首创精神。此外，还应认识到在低层次的系统构成中，一些简单、不完善的结构即使没有制度化，也具有灵活应变的高效性能，这也是基层社会治理中人民群众创造性解决实际问题的价值与意义。
（三）把握社会系统中制度有限性与主体能动性的关系
推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，要使各项制度、体制及机制相互配套、运转顺畅，才有条件将制度优势充分转化为治理效能。
制度是社会进步的一种标志，但制度也有内在的有限性。一是制度数量与治理效果非绝对的正相关。制度并非简单的从数量上越多越好，尤其是不能以制度数量的简单指标来评价制度体系是否完备。制度的本质是对秩序的需求，以降低社会活动中的摩擦成本。但在另一方面，过度制度化、法律化也会使整个社会关系陷入防御性的行为模式，从而增加社会成本。美国现代法律秩序就是典型的例子，试图在法律框架内安排人类行为已经使法律浩如烟海，使人们过度地耗费精力研究法律风险，并且影响到公共政策乃至个人生活的行为，使行为趋向于法律上最稳妥而并非是最合理的方式做事（菲利普·K.霍华德，2011）。这种法律秩序促使行政“司法化”，降低了治理效率，同时，决策流程中的分权制衡日益极端化，“否决政治”盛行（Fukuyama，2014）。二是，制度建设不等于制度政绩。制度建设是推动工作的重要手段，因此制度设计要针对具体的实际问题，而不是仅作为工作留痕或者政绩的依据。制度政绩正是形式主义的典型表现。如大量的制度看似按时如期建立起来，各个地方与部门甚至还有进一步的实施细则，并不断衍生出更多的具体制度，但有的只是停留在地方或部门的文件里、规定中，以文件落实文件，以制度落实制度，地方与部门也只是作为不得不应付的任务来看待，造成制度虚置和空转（李海青，2020）。
系统把握制度优势向治理效能的转化，一方面要破除制度决定论的思想，另一方面，要注意制度还有抵消个体责任和效能感的负面作用。人的主观意识、价值选择是固态的制度文本转化为多样态、灵活生动治理实践过程中的催化剂。辩证看待制度的有限性与人的能动性关系，首要问题就是提高执政党的领导力和执行力，坚持中国共产党所制定的正确政治路线、思想路线和组织路线，激发全党特别是一线基层干部的积极性、主动性、创造性，让基层一线的干部在工作中有满足感、在奋斗中有成就感。
（四）以动态平衡观调节治理体系运行的正负反馈
系统哲学中的动态平衡思想与中国传统文化有相通之处。道家哲学中相反相成的存在性以及两者间的循环往复、儒家哲学中的中庸之道，以及中医关于阴阳平衡的观点等，这些都体现出的是中国传统文化中以“平衡”为根本的方法论特点，其所强调的是能量以及彼此关系的平衡。“中”就是保持事物的平衡。如果失去了平衡，就会产生偏差。“中”即适度，既不过，也没有不及（楼宇烈，2020）。这与系统哲学观看待系统与环境、系统内部要素关系、正负反馈的平衡取向契合。平衡论是中国优秀传统文化中孕育出的方法论，是西方文化中所没有的。
制度体系是治理实践的基本遵循。制度是调节社会行为和社会关系的刚性法则。正式制度通常以成文法作为基本形式，例如不同层次的法律、法规、规章以及政策文件，以正式文件或会议颁布施行。这一类制度与民间非正式制度不同，来源于既定目标下，管理者对于管理对象的设计、建构，并且辅以人财物等保障措施力推执行。
制度建设往往存在惯性。正式制度一经建立，就会在不断发现新问题中沿着原有的方向细化完善，这种倾向性是制度化实践发展的必然趋向。以系统哲学辩证看待，上面的过程也仅是系统运行的一部分正反馈。而负反馈则对系统获得纠偏信息、稳定运行意义更大。负反馈作用说明了制度演进与能量输入、输出是动态平衡的，能够起到避免制度体系陷入自我强化的循环，避免系统失去自我更新、纠偏调节能力的作用。因此，从制度优势到治理效能的过程将是系统正反馈与负反馈相结合，并且两者保持动态平衡的过程。
从系统工程的角度看，动态平衡的过程实际上是系统正负反馈机制通过信息交换来保持系统的开放性，在钟摆式的调平机制下推动系统迭代更新的过程。动态平衡更强调治理过程要充分保持对负反馈的敏感性，把握正负反馈作用的关系。动态平衡观是调节复杂系统运行、激发效能的基本原则，也是中国文化传统在治国理政中的实践逻辑，是马克思主义的系统观点与中华优秀传统文化的结合。这也将是执政党本身抵消正反馈的破坏性，维持系统稳定性，并且进行自我更新的基本路径。
