李志军

中国社会科学院大学政府管理学院特聘教授，博士研究生导师；国务院发展研究中心研究员，管理世界杂志社社长。享受国务院政府特殊津贴专家、全国新闻出版行业领军人才。

摘要

党的二十大提出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。优化营商环境是新发展阶段贯彻新发展理念的重要内容，是促进经济高质量发展的重要举措。通过梳理党的十八大以来我国优化营商环境政策，结合部分城市优化营商环境的实践，总结了我国优化营商环境的特征。进一步地，通过整理发现我国营商环境还存在政策体系不完善、部门协同性不足、区域发展不均衡、评估体系不完备、法律体系不健全等问题。未来，建议政府坚持市场化、法治化、国际化原则，通过采取顶层设计、强化政策协同、加大宣传力度、健全评估体系和加强政策监督等措施进一步优化营商环境，并提供有力的制度保障，以提升我国综合实力。

关键词

营商环境；市场化；法治化；国际化；实践逻辑

一、研究背景

营商环境是一个综合性的生态系统，它包括企业在准入、创业、生产经营、投融资、创新等活动中所面临的外部环境。良好的营商环境可以促进创新创业，是经济高质量发展的必要要素。并且，优化营商环境还能够吸引外国投资，提高我国国际声誉。目前，我国正处于经济转型期，优化营商环境是激发市场主体活力、提升经济发展动力、实现治理体系与治理能力现代化的重要举措，是提升我国发展软实力的重要体现，也是解放生产力，提高我国综合竞争力的重要方式。

党的二十大报告两次提及营商环境，对营商环境的建设做出了重要指示：一是完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境；二是合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。这两点形成了我国未来打造一流营商环境的基本导向。优化营商环境是党中央、国务院在新形势下作出的重大决策部署，是促进经济高质量发展的重要举措。落实好这两个指示，必须准确把握当前我国优化营商环境的实践逻辑，找准当前我国营商环境存在的不足，进一步优化我国营商环境，并提升我国综合竞争力。

为了加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境，党中央和国务院近年来印发了一系列推动营商环境优化的中央法规和政策文件。同时，各省、市、县也积极响应，从行政机制体制角度采取措施以优化营商环境，放宽市场准入条件、简化行政审批许可的程序、整合优化涉企事项，并加强对企业的日常监督检查，通过多项优化营商环境的条例，以保证企业经营和运行规范。从国家层面看，2019年10月世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境综合排名比2018年上升15位，位列第31名。这也是世界银行发布营商环境报告以来，中国首次进入前40名，说明中国的营商环境建设较以往年度取得了很大进步。从各省份来看，自2015年我国各级政府持续推动“放管服”改革以来，营商环境得到持续优化。通过各级政府的努力，我国的营商环境建设取得了积极成效，营商环境优化取得了显著的效果。为了厘清我国优化营商环境的逻辑，为进一步优化营商环境提供政策指引，本文将系统梳理国务院和几个重点城市出台的营商环境政策文件，总结我国优化营商环境的实践逻辑，并分析当前我国营商环境优化进程中存在的不足，提出一些政策建议。

二、优化营商环境的政策措施

进入新时代以来，习近平总书记就优化营商环境作出一系列重要讲话和指示要求，各级政府在市场化、法治化、国际化、便利化等方面出台了一系列优化营商环境的政策措施，持续深化“放管服”改革，加快构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，完善地方营商环境评价机制，以评促优、以评促改，更大激发市场活力，增强发展内生动力。

（一）国务院出台的相关政策

2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会指出，“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”，首次正式提出“营商环境”概念。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加快完善现代市场体系”部分，明确提出要“建立法治化营商环境，建立公平开放透明的市场规则”。2014年，营商环境首次被写入《政府工作报告》，强调要“坚持积极有效利用外资，推动服务业扩大开放，打造内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境，使中国继续成为外商投资首选地”。2015年《政府工作报告》强调要“修订外商投资相关法律，健全外商投资监管体系，打造稳定公平透明可预期的营商环境”。2018年7月，国务院办公厅出台《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，对开展企业投资项目承诺制改革、“多规合一”和完善工程建设项目审批体系改革等28项优化营商环境的典型做法进行通报，旨在促进各地区、各部门交流互鉴，鼓励各地区争相优化营商环境。同年10月，国务院办公厅出台了《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，提出了26项具体措施，对优化营商环境做出具体部署，旨在破解企业投资生产经营中的“堵点”和“痛点”。

2019年8月，国务院办公厅《印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》，从简政放权、公正监管、优化政府服务和强化责任担当4个方面对优化营商环境做出明确部署。2019年9月，《国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》基于北京和上海优化营商环境的典型经验做法，提出了13项供全国复制推广的改革举措以及23项供全国借鉴的改革举措。2019年10月，国务院出台《优化营商环境条例》，将“放管服”改革过程中有效的优化营商环境经验上升为系统性、纲领性的法规，为市场主体营造公平稳定的良好环境。2020年7月，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，从持续提升投资建设便利度、进一步简化企业生产经营审批和条件、优化外贸外资企业经营环境、进一步降低就业创业门槛、提升涉企服务质量和效率、完善优化营商环境长效机制6方面提出了具体的要求。2020年11月，国务院办公厅印发新版《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》，突出宏观政策和深化“放管服”改革的结合，明确了5个方面25项重点任务。

2021年11月，《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》决定将北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市作为营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试，着力为市场主体减轻负担，更大力度利企便民。在该文件的指导下，6个城市积极落实各项任务，取得了明显成效，同时也形成了一批可复制推广的试点经验。为进一步扩大改革效果，2022年9月，《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》提出首批在全国复制推广的营商环境创新试点改革举措清单，其中包含50项复制推广的改革举措。2022年9月，《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》，从破除隐性门槛、规范涉企收费、优化涉企服务、加强公正监管和规范行政权力5个方面部署，旨在降低市场主体的准入门槛和办事成本，保护市场主体合法权益，为巩固经济发展基础、推动高质量发展释放更多的制度红利。2022年10月，国务院办公厅印发《第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案》，持续深化“放管服”改革，着力提升政务服务效能，推动已出台政策落地见效。

（二）各地方政府出台的相关政策

为了响应国务院的号召，各级政府围绕优化营商环境出台了一系列政策文件，不断推动法律法规完善，筑牢优化营商环境的制度基础。

一是持续优化市场环境，积极打造市场化营商环境。各地方政府出台了行政审批制度改革政策，通过放管结合、放管并重来促进形成市场化营商环境。例如，2020年12月，北京出台《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》，从投资建设环境、市场环境等7个方面对进一步优化北京市营商环境提出了要求；2021年11月，出台《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》，从保护市场主体、维护公平竞争、知识产权保护、行政审批、投资建设、政务服务、监管执法、外资外贸等12个方面提出了362项举措；2022年8月，出台《北京市助企纾困优化营商环境若干措施》，围绕涉企服务、网上办事、准入准营、扩大经营等5个方面，提出了34条改革举措。2020年12月，山东出台《山东省人民政府办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体若干措施的通知》，从推进投资项目前期审批流程改造、提升工程建设项目审批效率等15个方面提出了贯彻措施，细化为67项具体任务，并逐一明确责任部门。2022年11月，海南出台《海南省人民政府办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的实施意见》，从放宽和规范市场准入、发挥海南自由贸易港政策优势、规范涉企收费、优化涉企政务服务、完善监管制度、规范行政权力运行6个方面提出了17项具体实施意见。总体来看，各地政府出台的这些政策文件都以市场需求为导向，重点关注如何降低企业经营成本、简化企业开办与注销手续以及维护市场公平，着力为市场主体打造一个稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境，激发市场活力。

二是扎实推进依法行政，打造法治化营商环境。实现法治化是保护中小企业等市场主体，为企业营造良好环境的重要手段。部分省市围绕《优化营商环境条例》，制定并出台了适用各地的地方性营商环境条例，提升了营商环境法治化程度。将“放管服”改革中行之有效的优化营商环境实践经验上升为系统性、纲领性的法规，以推动国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系。例如，2022年11月，安徽出台《安徽省打造一流法治化营商环境行动方案》，提出依法推进公共政策兑现和政府履约践诺行动等10项重点行动，充分发挥法治对营商环境的引领、规范和保障作用；2022年5月，山西省委政法委出台《山西政法机关法治化营商环境建设实施方案》，提出要打造“三无”（无差别、无障碍、无后顾之忧）、“三可”（可预期、可信赖、可发展）营商环境，不断优化法治化营商环境，为全方位推动高质量发展提供坚强法治服务和保障；2022年12月，安徽省宣城市旌德县司法局印发《关于建立优化营商环境法治保障工作协调机制的意见》，重点围绕履约践诺、兑现公共政策、市场准入平等、规范行政执法、优化法律服务、强化司法保障等方面，从制度上深化市场主体合法权益保障措施。总体来看，各级地方政府都在制度层面确立了公正执法、规范执法的要求，建立并完善了监管机制，持续推进营商环境法治化建设。

三是坚持对外开放战略，着力打造国际化营商环境。国际化营商环境能够促进国内外企业公平竞争，实现高水平对外开放。各地方政府在优化营商环境过程中，通过实施外资准入负面清单，积极优化对外投资环境，提升通关便利。例如，2022年9月，成都出台《成都市全面深化国际化营商环境建设实施方案》，提出优化提升投资贸易便利度、优化提升获得许可便利度等6个方面具体举措。2022年7月，深圳发布《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》，从营造竞争有序的市场环境、打造公正透明的法治环境、构建国际接轨的开放环境、打造高效便利的政务环境4个方面提出12项主要实施内容。2021年12月，上海印发《上海市营商环境创新试点实施方案》，围绕涉外营商环境提出优化外资项目和境外投资管理服务、提升跨境贸易便利化水平、优化外资企业和国际人才管理服务3项具体措施。2022年4月，淄博印发《关于大力提升服务品质推动营商环境国际化的若干措施》，从4个方面提出15条工作措施，旨在推动营商环境国际化，提高国际贸易投资便利化水平。总体来看，各级地方政府围绕保障外商投资权益，吸引高质量外商投资，推动贸易和投资自由化便利化等制定出台了各种政策文件，旨在建设更高水平的对外开放，增强对外贸易综合竞争力，打造更优的国际化营商环境。

（三）各地方政府优化营商环境的特征

1.围绕《优化营商环境条例》，形成相关政策体系

各地以“放管服”改革与《优化营商环境条例》为指引，制定符合当地特点的地方优化营商环境条例，并通过各项政策配合全面优化营商环境。如，北京、山东等地结合营商环境评价体系，在开办企业、办理建筑许可、财产登记、政府采购、执行合同、获得信贷、跨境贸易、企业人才引进、纳税、获得电力、政务服务便利化、办理破产等方面，分别出台多项有效措施，持续优化营商环境。在制定地方优化营商环境条例基础上，各地对标世界银行、国家发展改革委营商环境评价体系，建立营商环境评价机制，形成营商环境评价工作方案，开展营商环境评价，主动发现问题，寻求解决方案。

2.明确重点优化事项清单，针对性改善营商环境

在营商环境评价的基础上，各地根据营商环境评价结果有针对性地采取行动进一步优化营商环境，形成行动方案。对于其中得分较高的指标，持续保持其领先优势；对于其中得分较低的指标，查找原因，形成优化事项清单，采取必要措施优化营商环境。例如，上海作为改革开放排头兵、创新发展先行者，2021年3月率先出台《上海市加强改革系统集成 持续深化国际一流营商环境建设行动方案》，即上海营商环境“4.0版本”，围绕优化政务环境、提升企业全生命周期管理服务、营造公平竞争市场环境、围绕安商稳商全方位强化企业服务、加强优化营商环境实施保障5方面提出31项任务，共207条举措。2022年6月，海南出台《海南自由贸易港进一步优化营商环境行动方案（2022—2025年）》，涵盖政务服务“零跑动”，市场“准入即准营”，“信用审批”，国土空间智慧治理，工程建设项目审批制度改革，跨境贸易自由便利，投资自由便利，知识产权创造、保护和运用等8大领跑行动。2022年6月，山东出台《山东省营商环境创新2022年行动计划》，聚焦激发市场主体活力、提升投资贸易便利、推动高质量发展，在19个领域推出166项改革举措，推动全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，加快打造市场化、法治化、国际化、便利化一流营商环境。

3.促创新、树标杆，推广典型试点案例

在优化营商环境、落实各项营商环境优化政策的同时，各地结合自身实际，实施创新性举措，形成先进试点经验。2021年，国务院部署在北京、上海等6个城市开展营商环境创新试点。各地方政府认真落实试点改革任务，积极探索创新优化营商环境的举措，取得明显成效，形成了一批可复制推广的试点经验。例如，2020年2月，上海制定《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》，从建设现代化市场经济体系的实际需要出发，借鉴国际国内实践经验，聚焦重点、巩固成绩、补齐短板，探索实施一批突破性、引领性的改革举措，形成一批可复制、可推广的治理经验。此外，为打造一流营商环境标杆城市，2021年12月，上海制定《上海市营商环境创新试点实施方案》，在10个领域提出172项首批营商环境创新试点改革事项清单。2022年1月，深圳出台《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》，在国家101项改革任务基础上，围绕营造竞争有序的市场环境、打造公正透明的法治环境、构建国际接轨的开放环境、打造高效便利的政务环境4个维度，从健全透明规范的市场主体准入退出机制、强化企业各类生产要素供给保障、构建精准主动的企业服务体系等12个领域提出了200条具体改革举措，并明确改革分工与时间表。

三、优化营商环境的实践逻辑

党的二十大提出，“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。优化营商环境是建立更加完善的市场经济体制、完善治理体系和提高治理效能的需要。对此，厘清当前我国营商环境优化的实践逻辑，对我国进一步优化营商环境具有重要意义。为了“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，需要坚持以下原则。

一是要坚持“市场化”原则。市场化的营商环境意味着社会资源实现最优化配置、更多的是依靠市场这只“看不见的手”进行调节的环境。营造市场化营商环境的关键是处理政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合。优化营商环境要以市场主体需求为导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用。进一步深化“放管服”改革，破除制约生产要素自由流动与有效配置的体制机制障碍，消除市场主体生产经营活动中的束缚和桎梏。要坚决破除市场准入壁垒，降低市场准入门槛，进一步简政放权，减少审批流程，精简审批手续，减少市场主体跑动的次数。充分运用大数据、人工智能等现代信息技术手段提升行政审批效率，为市场主体参与资源配置活动创造条件，充分激发市场主体活力。要最大限度地消除各种保护主义，平等对待各个市场主体，依法保障各类市场主体在政府采购、税收优惠、招投标等方面的公平待遇，形成一个开放、包容、可预期的市场准入模式，实现规则平等、权利平等、机会平等，进而营造一个开放有序、秩序规范、公平竞争的环境氛围，有效激发市场主体活力。要优化政务服务，及时、准确、全面了解企业和群众对政务服务的感受和诉求，有针对性地优化政务服务，利用“互联网+政务服务”实现有效的互动治理，建设人民满意的服务型政府。

二是要坚持“法治化”原则。法治是最好的营商环境，推进法治化营商环境改革，可以促进更高水平的双循环。法治化的营商环境意味着要发挥法治在社会资源配置中的引导、规范、促进和保障作用，加强法治建设，依法规范市场主体和政府行为，对违法经营的市场主体予以惩治，切实保障市场主体的合法权益。营造法治化营商环境要消除法治运行过程中市场主体遭遇的不合理、不公平、不公正对待，为市场主体参与生产经营活动提供重要支撑和法治保障。要深化专项整治，建立健全政府权责清单制度，规范执法行为，完善执法程序。坚持有腐必反、有贪必肃，以政府有为推动市场有效、企业有利、社会有序。要完善信用体系，统一社会信用评价标准，完善企业信用信息公示系统和公布方案，建立健全与市场主体信用信息相关的司法大数据收集、共享和使用机制，构建全社会失信主体“一处失信、处处受限”的信用惩罚模式，建立市场监管各领域“红黑名单”，促进社会诚信建设。要监督规范政府的行为，真正把权力关进制度的笼子里，坚持公正公平公开原则，做到规则公开透明、监管公平公正、机会权利公平，依法保护所有市场主体的合法权益，使营商环境更加稳定、公平、透明和可预期。

三是要坚持“国际化”原则。国际化的营商环境意味着市场主体在准入、经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等达到世界一流水平，评价指标体系与国际对接，优化营商环境的制度建设和创新理念、做法和经验获得国际广泛认同，可供其他国家借鉴和复制。国际化主要包括“引进来”和“走出去”。“引进来”是指营造更具吸引力的外商投资营商环境。通过对标先进国家的营商环境指标，以国际影响力高的评价方式为参照，找出短板指标，挖掘潜力指标，建立我国营商环境评价指标。要参考借鉴营商环境评价较高国家的先进经验，针对性地补短板、强弱项，结合我国国情逐步逐项构建起便利化的政务服务体系，为外资企业和合资企业打造一个便捷高效的办事环境，为人才打造良好的创新环境和创新平台，吸引海外人才“走进来”，不断提升我国营商环境的国际化水平。要对标国内特色标准，对照北京、上海、深圳等先进地区营商环境评价指标，加强顶层设计，持续推进和实施地区营商环境评价，构建符合地区实际、具有地方特色的评价指标体系，不断缩小区域之间的营商环境差距，助力实现区域平衡协调发展，提升整体营商环境的国际化水平。“走出去”是依托国家“一带一路”倡议，加强国际合作，鼓励优势产业、优势技术、优势产品走向国际，积极进行制度建设和创新，向“一带一路”沿线国家传播经验，帮助他们营造良好的营商环境，以便更好地与国际接轨，建设一流的营商环境。

四、优化营商环境面临的困难与挑战

（一）政策法规体系不完善，未能充分发挥政策作用

优化营商环境是一个渐进且复杂的过程，涉及各级政府在其中需要承担的职能，部分改革内容也超越地方政府的权限，导致优化营商环境还缺乏系统性。一是虽然目前我国出台了《优化营商环境条例》，多个省市也响应国家号召，相继出台了地方优化营商环境条例，但这些条例缺乏强制性，政策落地情况不一，没有发挥政策应有的作用。有的政策落实存在隐性壁垒，缺乏配套细则和操作办法，宣传解读不到位，存在好政策落不了地的现象。二是随着社会经济环境的快速变化，既有政策很多时候已经不适用于当前的环境，营商环境新政策迅速出台，但旧政策却清理不及时，导致政策落实出现延迟。因此，有必要对我国营商环境相关政策法规进行及时修改和完善。当前，仅有少数省市对优化营商环境相关政策进行了修订，如北京和上海，但无论是从国家层面还是省市层面看，对于政策的修订工作还有待加强。在瞬息万变的市场环境下，政策内容也要与时俱进，一方面要进一步横向完善政策体系，另一方面也要进一步纵向深化政策建设。

（二）任务分工不明确，部门协同性不足

优化营商环境是一项涉及经济社会改革和对外开放等众多领域的系统工程，涉及的部门众多，因此部门间的分工和协同是影响工作顺利开展的重要因素。纵观现有政策法规，只有少数政策在具体的工作内容中明确了实施主体。而且，现在很多地区将营商环境优化工作作为发改部门等某个或某几个部门的工作，各部门在推进营商环境优化方面的协同合作力度不够。例如，各级政府及部门之间的业务平台和信息数据割裂，数据标准不统一，业务审批流程不一致等等，使得企业和公民会做很多重复性工作，降低了各部门的工作效率。由于每个政策法规中包含的条目众多，其工作内容涉及多个部门，如果不明确划分可能会出现工作没人做或是推诿扯皮的现象。因此，要细化落实，明确规定每项工作负责的具体部门，提升政策实施效率。同时，《优化营商环境条例》的有效实施离不开各部门之间的协调合作。然而，由于各部门的信息来源不同，各部门在合作过程中各自为政，缺乏信息共享，容易出现信息壁垒和信息孤岛，导致无法达成政策的总体目标。此外，营商环境相关政策大多为综合性政策，单一部门很难完全执行，因此，应加强部门间的合作，充分调动和协调各部门资源，形成促进《优化营商环境条例》服务产业发展的合力。

（三）地区重视程度不同，区域发展不均衡

目前，我国不同省市对于优化营商环境的重视程度不同。有些经济发达地区比较重视优化营商环境这一问题，切实推动本地“放管服”改革，以国务院印发的各项政策法规为指引，结合本地实际情况出台符合自身发展需求和发展情况的条例和工作方案。例如，2021年12月，上海印发《上海市营商环境创新试点实施方案》，新增“着力打造创新引领的营商环境高地”和“着力打造协同高效的营商环境合作示范区”2方面任务及体现地方特色的71项举措。2022年5月，深圳印发《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》，除落实国家101项改革任务外，还结合企业的诉求，从强化要素新供给、对接国际新规则、培育优质新主体3个方面提出了99项“自选动作”改革任务。然而，有些省市对于营商环境重视程度较低，地方政府改革意识相对滞后，没有从根本上意识到营商环境对于提升地方投资吸引力、实现可持续发展的重要性，导致对优化营商环境工作的重视度不够，工作开展起来较为缓慢。此外，由于我国区域发展不平衡，营商环境水平也呈现出不均衡的状态，南北方和不同城市群之间都呈现出较大差异。例如，在京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区、东北地区、长江经济带以及黄河流域6大城市群中，黄河流域和东北地区2个城市群内的城市营商环境指数远远低于全国平均水平，而且同一城市群内不同城市的营商环境水平也有很大差异。产生这些差异的原因主要在于有些国家层面的政策法规对于经济基础较为薄弱的地区无法充分发挥作用，相关的举措很难落地，导致这些地区的企业很难享受到政策红利。

（四）缺乏健全的评估体系，第三方评估不足

首先，我国此前对于营商环境的评估大多基于世界银行发布的全球营商环境报告，然而世界银行的评价指标体系设计适用于全球各个国家，无法准确反映我国各个省市的实际情况。我国并未出台正式的营商环境评价制度，导致各地在开展营商环境评价时缺乏统一的标准。其次，当前对我国营商环境政策进行评估的机构多为政府机构，但由于政府评估机构与政策实施部门存在或多或少的利益关系，评估结果的独立性和客观性难以得到保障。最后，我国在优化营商环境效果方面对于第三方评估的重视程度不够。第三方评估机构大多为民间政策研究组织、社会中介评估组织或独立学者，因此独立第三方评估机构的评价结果相对更加公正和客观。近年来，已有一些高校和研究机构相继开展营商环境评估工作，但由于其社会影响力不足，并未引起政府足够的重视。

（五）法律体系不健全，政策监督不到位

在市场经济中，政府通过法律手段来保证市场经济的稳定运行。然而，目前我国并没有一部全国层面的营商环境法律。尽管各省市出台了地方性法规，例如《北京市优化营商环境条例》《上海市优化营商环境条例》等，但这些地方性条例属于政府规章，并没有上升到法律层面，我国缺少一部总揽全国营商环境建设的专项法律。此外，对优化营商环境的政策执行力度监督不到位，这主要体现在监督主体、监督力度和监督手段三个方面。一是监督主体不广泛。当前我国大多是上级政府有关部门参与监督优化营商环境政策执行，更多的是内部监督，因此无法保证政策执行监督的客观性和公正性，进而影响了监督的有效性。二是监督力度不足。当前对于营商环境的监督存在形式主义和官僚主义现象，监督机构没有实际起到查明问题、督促整改的作用。三是监督手段单一。目前我国优化营商环境政策监督的手段还较为传统，大多为实地走访、信访举报等，尽管有些城市开通了线上监督，但实际监督效果还有待提升。总体而言，我国没有充分将新型信息技术手段应用到优化营商环境政策监督中。

五、优化营商环境的路径与政策建议

（一）加强顶层设计，完善法规体系

优化营商环境，要着眼于整个系统，进行顶层设计。一是持续从国家层面制定优化营商环境的政策法规，制定强制性指标和激励性指标，既有“规定动作”又有“自选动作”，确保各个省市在政策执行过程中的强制性和自主性，避免有些地区视国家政策于无物。鼓励各省市根据当地实际情况，制定符合当地市场主体发展需求的改革措施。二是政府应该因地制宜优化营商环境，针对欠发达地区，出台更为切实可行的政策法规优化城市营商环境，激发市场主体活力和社会创造力，支持有一定差序格局的多元均衡型高质量发展路径。例如，可以针对各个省市营商环境的实际情况，调查分析市场主体对营商环境的预期以及当前存在的问题，根据调研结果研究制定有针对性的营商环境优化方案。三是及时修改完善已有的政策法规，使政策法规满足当前发展需要，对于不适用的条款和已经实现的条款要及时修订，增加新条款以解决新问题。

（二）明确权责清单，强化政策协同

优化营商环境的目的是为市场主体营造良好的创业干事环境，激发市场主体的活力。因此，各部门应通力合作，共同推动政策的顺利实施。一是政府在政策制定过程中要完善权责清单，无论是国家层面还是省市层面都应该明确具体的任务分工，将不同的工作内容落实到具体部门。例如，参考2020年11月国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》的制定思路，在每一项具体措施后面注明牵头部门和负责部门，确保政策中的每一项内容可以落实到位，这也为后续评价各部门工作提供切实依据。二是要加强各部门间的协同，打破信息孤岛，避免各自为政。可以运用人工智能、大数据等信息技术手段加强部门间的联系，互通有无，提升政策执行协同性，消除营商环境政策在不同领域、部门和层级之间的障碍，提高政策的连贯性、一致性和协同性。

（三）加大宣传力度，实现协调发展

优化营商环境是提升区域竞争力的迫切需要，也是高质量发展的必经之路。通过提升各省市对营商环境的重视程度，加强地区间合作，可以有效缓解我国营商环境发展不均衡的问题。一是需要提升落后地区对优化营商环境的重视程度。可以通过宣传典型经验、奖励先进城市等一系列做法，让各部门深刻认识到优化营商环境的重要性，学习先进经验。例如，2022年9月《国务院办公厅关于复制推广营商环境创新试点改革举措的通知》为各个省市列出了可复制推广的具体改革举措。二是加强地方政府间的合作，以城市群为切入点，推进城市群一体化建设。核心城市应主动发挥自身的引领示范作用，例如成渝城市群地区，应当以成都和重庆为核心区域，进一步引领周围城市不断改革并释放经济活力。在营商环境政策制定过程中，应综合考虑区域协调发展，实现生产要素在不同区域之间流动，实现“先优带后优”,持续优化区域整体营商环境。

（四）健全评估体系，引入第三方评估

虽然我国营商环境得到持续改善，营商环境世界排名稳步提升，但国内区域间营商环境与经济发展等存在一定差异，世界银行评价体系运用于我国区域营商环境评估时也遭遇了“水土不服”。因此，深入认识新时代中国营商环境，构建科学、符合中国国情的营商环境评价体系，对于提升政府治理能力和治理水平，促进企业发展和创新创业具有重要意义。推动营商环境优化，提升营商环境政策效能，需要完善营商环境政策评估体系，重视第三方评估机构的力量。一是完善营商环境评价指标体系，建立具有中国特色的营商环境评估体系。在国家层面可以制定营商环境评价办法，为各地开展营商环境评价提供统一标准，明确营商环境评价的机制、程序、方法和标准，提升营商环境评价工作的规范性和法治化水平。二是发挥第三方评估机构的作用，在营商环境政策评估中更多引入第三方评估机构，公开择优选取社会第三方机构参与到优化营商环境政策评估中，开展独立评估。还可以对多方机构的评估结果进行对比，有助于营商环境政策的进一步优化和完善。三是要为第三方评估机构提供制度保障，为第三方评估机构开放数据获取权和使用权，确保他们能够获得相关基础数据，提高评估结果的准确性和可靠性。

（五）完善法律体系，加强政策监督

习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”，优化营商环境需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。因此，我国应尽快建立一部营商环境专项法律，完善立法机制和程序，提高公众参与度，充分听取各方意见，用法律来规范市场主体行为、市场秩序和政府宏观调控，从法治层面为优化营商环境提供有力保障。同时，通过智能化建设提高司法效率，确保社会主义市场经济健康运行和发展。例如，山东省枣庄市2022年已经启动优化营商环境立法工作。此外，政策监督是政策执行过程的保障环节，我国应扩大优化营商环境政策监督主体，强化监督力度，丰富监督手段。一是扩大监督主体，广泛吸纳社会力量参与政策监督，多方监督确保监督的公平性，实现营商环境政策合法高效地推进。例如，可以签署第三方监督协议，引导发挥媒体监督的灵活性和时效性。二是构建科学有效的行政权力运行制约和监督体系，建立相应的问责机制，促进跨部门、跨行业的综合执法，加强对政府和社会各界的法治监督。三是创新监督形式，充分利用大数据、人工智能等新型信息技术手段，推进线上线下监督相结合，多措并举提升监督水平。例如，赤峰市红山区向区政务服务中心派驻优化营商环境专班，开展沉浸式监督、体验式监督，常态化开展效能监察，并实行“码上监督”，畅通监督举报绿色通道。