周少来

中国社会科学院大学政府管理学院副院长、教授，中国社会科学院政治学研究所政治理论研究室主任，创新工程“政治发展与民主建设”项目组首席研究员。政治学理论方向博士生导师。主要研究方向:当代中国的政治发展、民主与民主化理论研究。曾先后发表学术论文100多篇，参与撰写论著10部。

“权力依赖型治理”的产生和蔓延，有其历史根源上的“路径依赖”，也有其基层治理中的现实需要，并在一些特定问题的治理中显示了一定的治理功能。但其在基层治理中的蔓延及变种，日益显露出“权力驱动”的制度性缺陷，并且是基层产生官僚主义和形式主义的制度性根源。如何通过制度化法治化的深刻改革，厘清和平衡上下级组织和机构的权责关系，扩大和加强基层民众的主体性参与，构建党政统合、多元共治的制度体系，真正实现从“依权治理”走向“依法治理”，巩固基层治理中民主和法治的力量和基础，才是实现基层治理现代化的制度性关键。

“权力依赖型治理”;“依权治理”;“依法治理”;“河长制”;

河长制，一河之长，专负其责，是河流治理的制度创新，自2007年在江苏太湖流域发轫以来，经过近10年的探索完善，2016年经中央发文在全国推广。至今，全国省、市、县、乡四级共有各级河长32万多名，村级河长76万多名。100多万名各级各类河长，奋战在河流治理和环境保护的第一线，对于我国的生态保护和生态文明建设起着重大作用。正是由于河长制的巨大成功和治理绩效，近几年来，全国各地纷纷起而效仿，湖长制、塘长制、林长制、街长制、路长制、田长制、楼长制……似乎“一应俱长”：什么问题难解决，就实行什么“某长制”，期盼“一长就灵”。但问题并不如此简单，期盼“一长就灵”，其结果往往就是“一长了之”，临时的短期治理举措，并没有带来持续的治理绩效。但从“河长制”的种种变体之中，我们可以看到一种“权力依赖型治理”方式的兴起，并在基层治理中扩散和蔓延。随着城乡结构的转换和乡村振兴的推动，在各种政治责任和治理任务的巨大压力下，此种崇拜权力、依赖权力，靠权力推动和实施的治理方式隐含着种种制度漏洞和机制错位，与基层治理现代化的目标相悖，亟待加以深刻分析和警示。

一、“权力依赖型治理”的行为逻辑

此种治理方式的兴起和蔓延，并非个别干部个人因素所致，而有其复杂的治理惯性和行为逻辑。一是社会大转型时期，复杂繁重的治理任务和政治压力下，传统的运动式、集中式治理得心应手，此所谓治理方式上的“路径依赖”。二是压力型体制下的“集权治理”：权力越大，对治理问题就越重视，治理资源就越多，治理举措就越有力，治理效果就越明显。以“河长制”及其种种变种为例，“权力依赖型治理”的行为逻辑有以下运行机制。

（一）治理问题的设定和议程

基层治理中的任务和问题繁杂而多样，从综治维稳、产业振兴、人才振兴，到环境保护、土地整理、公共安全等，什么问题能够受到县、乡领导的重视，什么问题能够提上领导的议事日程，什么问题才可能得到处理和解决。以河流污染问题为例，县级领导和乡镇领导长期生活在县域和附近乡镇，对本地河流的污染情况不可能没有所见和所闻，但为什么几十年来对此问题视而不见，甚至熟视无睹呢？而一旦“河长制”实行起来，某位领导与某条河流的治理责任直接挂钩，河流污染的“问题”（事实存在的潜在问题）才能成为基层治理的“问题”（提上基层治理的问题议程），这自然与来自上级领导的政治压力和基层领导的重视紧密相关。正如2007年无锡市太湖发生蓝藻爆发，致使200万居民用水受到影响，为此当地政府快速任命相关主要领导为河长，并把河流水质纳入官员政绩考核范围。随后一年，无锡市河湖整治有了立竿见影的效果，其中79个考核指标明显改善，达标率从53.2%提高到71.1%,过去治理水环境的“老大难”问题由此迎刃而解。这便是基层普遍反映的现象“老大难，老大难，‘老大’重视就不难”。什么“问题”能成为“问题”，什么“问题”能够提上治理议程，与基层的领导，特别是党政部门的“一把手”直接相关。当然，权力越大的领导提到的“问题”，下级部门和领导就越重视，越有可能加快解决进程。这便是问题设定中的“权力起动”，是“权力依赖型治理”的第一步。

（二）治理问题的方案和决策

治理问题一旦受到领导重视，提上了政府及其部门的治理日程，接下来的问题便是治理方案的制定和决策。这同样为“权力依赖”所决定：一是解决问题的方案如何制定，如治理河流污染方案，是由环保局制定，还是由环保局、水利局、卫生局、城建局等联合制定，或是由“第三方组织”制定，又或是由政府部门与治污企业、环保社会组织联合制定？这要由“河长制”的负责领导来定夺。二是最终决定实施哪个方案，如解决污染问题的政府方案、第三方方案、企业方案或联合制定的方案，在治理的理念、路径、资金和实施步骤方面各有不同，治理的成本和成效也有很大区别，最终决定实施哪家方案，一般还是依赖“领导决定”。也就是哪位领导的权力越大，在最终的方案决定上，其发言权和决策权就越大，而这可能会造成巨大的额外治理成本。例如，某县为了快速完成治水任务，在治水方案中选取了成本最大、时间最短的方案，使得治水投入超过县财政收入的100%,且并未妥善考虑社会成本效益问题，最终造成后期县财政紧张与公共服务投入不足的困境，这便是典型的治理方案中的“权力定夺”。

（三）治理组织的协调和配合

基层治理中的问题，一般都有政府的职能部门负有专责，如河流污染问题，应由环保局负主要监管责任，但河流的水源和水质问题由水利局监管，河道和管道的建设和保养问题由城建局负责，自来水的质量问题又可能涉及卫生局和自来水公司。但同为县级职能部门的环保局、水利局、城建局和卫生局，其法定职能和权力为平级，平级职能部门之间的协调和配合，就是基层治理中的一大问题。此即所谓的“水利不上岸，环保不下河”，也即所谓的“九龙治水”问题。关键的时候，还是需要“权力出场”，这时作为“河长制”的党政主要领导，就承担其权力所赋予的组织指挥、协调配合等职能。如在天津市武清区妨碍河道行洪突出问题排查整治工作中，区委书记与区长兼任的区级双总河湖长联合当地区水务、农委、相关镇街落实整改任务，并在整改任务与整改方案中发挥着中枢作用，通过压实各级河湖长责任与部门资源整合，把河湖长从“有名有实”向“有能有效”方向转变，最终完成碍洪问题整治。这是“河长制”之所以能够发挥强大组织作用的关键所在，也是基层治理中一旦遇到某些难以协调的问题时，就采取“某长制”的制度根源。以上是治理问题中的“权力协调”。

（四）治理资源的整合和调配

治理工程一旦启动实施，就会涉及大量资源的调动和整合，像环境保护和河流治理这样的问题，不仅涉及上下游、左右岸，涉及不同行政地区的方案协调和资源整合，也涉及本行政区内各个部门的资源整合。环保局的环保监测和评估资源、水利局的水质监测和提质技术、城建局的管道建设资质和资源，甚至建设和运营污水处理厂的技术和资源等，都需要在资源的配置和利用上协调一致，才能减少资源的内耗和低效。但不同的职能部门之间，其资金和资源无权自由调动和整合，这时也只有“河长制”中的首要领导，出面协调和整合各个部门的资源。2020年，川渝成立跨省市河长制联合推进办公室，由川渝省市级河长办副主任兼任联河长办主任，旨在协调跨域河流治理难点问题。其成立的原因在于基层政府缺乏治理权限，唯有层层上报所在地河长办，导致沟通效率低下且费时费力。在联河长办成立四年后，川渝跨界河流的25个国控断面水质达标率实现100%。这一成功的治理背后反映了权力推动资源整合和调配，进而促进职能部门的支持和服从，这便是治理资源中的“权力整合”。

（五）治理绩效中的督查和考核

基层治理中的绩效评估，也主要依靠自上而下的“权力监督”。“河长制”之所以有效，各种“河长制”变体之所以纷纷兴起，最根本的原因，还是来自上级各类组织的检查和监督。从权力层级来说，从党中央和国务院，到生态环境部及其各类环保督察组，都对省级河长、市级河长、县级河长、乡镇河长有检查和监督之权，省内的各级河长及其环保督察组，都对县、乡的基层河长和环保情况有督查之权。从责任类型来说，各级河长，不但承担着治理河流污染和保护生态环境的专职责任，也要承担治理不力而导致的政治责任和社会责任。对于各级“河长制”的治理之责，全国各地普遍实行各级河长责任的“一票否决制”。如2018年起，广东省在全省21个地级市全面推行河湖长制工作考核，考核对象为地级市以上党委和政府，且考核结果施行“一票否决制”。凡区域内发生一起重大突发水环境事件，考核不得优秀；若发生两起重大或一起特大水环境事件，考核结果不合格。由此可见，各级河长的责任。对其检查、督查、考核、评估及最后责任的落实到人，其责任的大小、党纪政纪的处理决定等，都是由上级领导及其权力来决定，这便是治理绩效中的“权力监督”。

二、“权力依赖型治理”的制度性纠结

“事无巨细，一决于上”的“权力依赖型治理”，自“河长制”滥觞，其种种变种渗透于基层治理的各个领域，甚至蔓延到党政部门和事业单位，成为基层治理的惯常治理方式和路径。此种治理方式，对于像河流治污这样涉及多地区、多领域和多部门的复杂问题，其治理绩效立竿见影，作用巨大。但其种种变体，更多是针对众多运动式、集中式的治理问题，其临时性实施也许有其功效，但此治理方式的持续性、制度化则存在很多制度性问题。此种治理方式，从长期来看，也与依法治国、依法行政和基层治理现代化的目标相异或相悖，也就是说，有其快速治理的临时性功效，但也存在很多制度化、法治化纠结。

（一）权力与责任的匹配错位

权力，是国家治理和基层治理的必备要素，但现代社会的复杂性和多元性，决定了依法治理是其最基本的制度要求。权力法定，权力与责任匹配，是国家治理的基本原则。有多大的权力，承担相应的多大责任，科层制的官僚体系，要求各级领导行使其法定权力和承担其法定责任。只有将各级领导的主动性和创新性，在其法定范围内充分调动起来，国家治理和基层治理才能充满活力。但“事无巨细，一决于上”的“权力依赖型治理”，其治理问题的议题设定、方案制定、组织协调、资源整合和治理监督，几乎都依赖于“权力者”的“权力驱动”。一是导致了主要领导者的事务忙乱，职权叠加，基层治理中几乎所有的“问题”，都需要领导来定夺和推动，“问题层层上交”，致使各级领导事多会多，没完没了地“开会决策”。二是导致了“责任上移”，各种事务的决定权、实施权和考核权，通过各种各样的“某长制”，统统移交到上级领导和主要领导，下级领导和部门在上交权力的同时，也“上交”了治理的责任。这就形成了领导越大、权力越大，其担负的责任越大的局面。最终导致了主要领导承担了本应由下级领导承担的责任，导致权力与责任的上下失衡和错位。以河长制为例，目前只有上下结构，通常河长发现问题后往往把整治任务下发给下级河长，随后治理任务层层下压至基层部门，由基层部门负责执行。但是，通常基层河长协调能力较弱，又不得不依赖上级河长乃至总河长的政治资源进行协调，最后又回到依赖党政领导的首长负责制，使得基层部门在治理过程中存在推诿现象，导致一级抓一级的落实“问责”变成了部门之间的“卸责”，这就使得总河长不得不经常亲自“上阵督战”，从而在河流治理问题上疲于奔命，打上深厚的“人治”色彩。

（二）部门权责的遮蔽和紊乱

基层治理中，县级主要领导承担着总揽全局、协调各方的权责，县级各个党政职能部门，承担着各自职能部门的权责，本应各行其权，各负其责。如河流治污，本应由环保局来承担监管之责，但由于现行各个职能部门的权责叠加和权责不清，河流治污又可能涉及水利局、城建局、卫生局等部门。如果法定职权不清，本应在梳理部门职权和法定责任的基础上，整合各个部门的河流治污权力，集中于环保部门或水利部门，这就需要通过机构职能的设置改革来完成，而这是一个县级政权无权或无能完成的制度性改革。为了立竿见影地治理河流污染，各种各样的“河长制”“湖长制”应运而生。通过主要领导的“权力驱动”来协调县级各个职能部门的权力和资源，很快能达到治污的功效。如2009年，广州市地铁公司因建设广佛线工程，迁改了芳村浣花路沙涌E线污水管道，随后管道变形，混凝土堵塞，进而出现污水排泄。期间，无数市民与多个部门要求广州市地铁公司整改污水溢流问题。然而，至2018年2月止，污水管道整改仍未彻底完成。在河长制全面推广实施背景下，2018年3月，广州市河长办约谈市地铁公司，随即5天之内污水管道改造彻底完成，长达8年的管道污水污染问题得以彻底解决。其背后的逻辑是权力驱动下责任到人的治理逻辑，以“长”带“治”而非以“制”行“治”。同时，主要领导“河长制”的“一票否决”，致使各级“河长”承担了本应由环保局、水利局等职能部门承担的治污责任，各个职能部门的行政自主性和能动性受到挤压。也就是说，本应由制度性体制改革和机构改革来完成的任务，我们习惯性地由党政机关及其领导来完成了。此种“依权治理”的趋向，实则是对“依法治理”的遮蔽，对于促进基层治理制度化和法治化提升，起到很大的阻滞作用。

（三）企事业单位、社会组织和公众参与严重不足

基层治理各种任务和工程接踵而至，繁杂多样，“事无巨细，一决于上”的“权力依赖型治理”，则完全取决于“权力驱动”。什么问题需要治理？如何治理？谁来治理？治理绩效如何监督考核？完全取决于领导者的权力和意志。这就导致基层中的“唯权是从”：权力越大的领导提出和推动的问题，下级部门和领导越是重视和卖力。这一方面导致基层治理中的政府“大包大揽”，运动式和集中式治理频繁，另一方面导致社会力量和公众参与严重不足。像河流污染和环境保护这样的问题，治污管道的建设和污水处理厂的运营，需要企业来参与，环境评估和监测需要各类环保绿色组织来参与实施和监督，污染的排放和变化更需要基层公民的日常参与和监督。但参与渠道的不畅、参与力度的不深、参与意见的不被重视，都在严重制约着社会和公众参与基层治理的广度和深度。而“权力依赖型治理”的临时性和运动式方式，更是没有多少时间来系统培育社会参与和公民监督的制度化渠道和机制，最后有可能在长期的治理中形成“政府应急、社会旁观”的局面。

（四）基层治理中的形式主义泛滥

“事无巨细，一决于上”的“权力依赖型治理”，导致主要领导身兼几种甚至十几种“某长”，但主要任务的实施和推动还要靠下级组织来完成，任何工作都要靠主要领导来“挂名”和“挂牌”，也往往导致上级领导的官僚主义行为。基层乡镇的主要工作就是完成各种各样的“上级任务”，但每一项工作和任务的设定、方案的实施和监督，都来自上级的领导和部门，基层乡镇组织并没有多少自主权。不断下派的任务清单，不断签订的项目责任，不断迎接的检查考核，不断更新的台账数据，在在都使基层组织陷入形式主义的“应对泥潭”。这与自上而下的“权力依赖型治理”方式有关，也与基层治理中社会和公众参与不足有关，基层组织陷入自我运转、自我内耗的忙乱困境。

（五）基层治理多方协同的治理体系难以形成

像河流污染和环境保护这样的地方性治理问题，基层的社会组织和基层民众，应该是最了解情况和最知情的，哪家企业排污、哪条河流污染、污染的严重程度如何，生活在周边的乡村民众应该是知根知底且深受其害。但基层民众反映了多少次的河流污染，甚至闹到上访京访，为什么有些问题还是迟迟得不到解决，这就与基层治理的“权力依赖型治理”方式紧密相关。只有领导重视的问题才能成为“问题”，只有领导推动解决的问题才能有效得到解决。而县域和基层的企事业单位、社会组织和广大民众，并没有多少制度化的参与渠道，其参与基层治理的意见和建议也不能够得到有效重视。一是导致基层政府的忙乱应对，基层干部辛苦劳累连续作战；二是导致基层党政统合、多元参与、协同治理的格局难以形成，严重影响着基层治理法治化和现代化的进程。

三、从“依权治理”走向“依法治理”

“事无巨细，一决于上”的“权力依赖型治理”，其实质是“依权治理”，权力大小决定问题设定、方案决策和实施监督等。这种“权治”，如果任由权力者发挥，甚至会导致一些地方治理中的“人治”。这就是我们在基层创新调研中，常常发现的“人走政息”现象：再好的基层治理制度创新和治理举措，只要其重要领导者人一离开，就难以为继。从“依权治理”走向“依法治理”，只有通过制度性的体制机制改革才能完成。

（一）平衡上下级的权责关系

上下级组织和领导之间，应有清晰的、制度化的权责规范。上级组织负责规划、组织和协调等战略性部署，而不是事事都要“牵头”或“挂帅”，甚至事事都要“一包到底”。很多“某长制”中的“某长”，其实只是“有权无责”，无法具体负责和落实，反而容易产生上级组织的官僚主义。而事事都要下级组织具体来执行和落实，其往往处于“有责无权”的重压之下，在具体事务的处理中并没有多少自主权，“权小责大、人少事多”的困境，往往导致基层组织用形式主义加以应对。以乡镇级河长为例，通常身兼数职，往往存在缺乏资金资源、缺乏权限的问题，进而形成基层河长无限的治理责任与有限的治理权力的矛盾。如何通过制度性改革，扭转“权力上收、责任下移”的“依权治理”趋势，用明晰的制度和规定来平衡上下级组织之间的权责关系，赋予基层组织和干部更大的办事创新的自主权，将是基层治理现代化制度改革的重点任务。

（二）厘清各职能部门的职权和责任

由于基层治理涉及的问题往往错综复杂，对其负责的职能部门也会出现职能交叉。如在县域环境保护和生态治理中，环保局、水利局、城建局、卫生局、发改委都可能对河流治理负有一定的职责。要改变“九龙治水”的困境，不能简单地依赖“某长制”的“权力驱动”，而应通过深刻的机构改革，把分散在各个职能部门的相关职权，集中整合到一个具体的部门，该赋权的赋权，该增减机构的增减机构，让一个部门真正地对其负有完整责任，从而做好机构制度改革，以“长”带“制”，而非制度强化的以“长”带“治”。

（三）扩大基层民众的参与和监督

基层治理中问题的发现和解决，生活其中的基层民众最有发言权，对其问题的症结和关键细节也最为清楚。但在“权力依赖型治理”中，问题的发现、方案的制定和工程的实施等，都是体制内上下级的“权力运作”，对其治理绩效的监督和评估也是体制内“自上而下”进行。基层民众在问题的发现、方案的制定、工程的实施和绩效的考核评估中，没有多少参与的渠道和机制，甚至只有在上访中通过“把问题闹大”，才会引起政府的关注。基层民众在基层治理中的参与不足和参与冷漠，形成了一定程度的恶性循环，严重制约着基层治理人民主体力量的发挥。早年浙江省武义县后陈村的村务治理过程中存在村务治理不力、财务管理混乱的问题，腐败和上访是后陈村的标志性“印记”，多位基层腐败干部落马大多来自村民的集体上访和举报。伴随着“一机构、两制度”的建设完善，后陈村逐步扩大村民的基层治理参与途径与权力，达到村务治理的“零违纪”“零上访”“零入账”“零投诉”，形成了基层治理中著名的“后陈经验”。其最终上升为“治国之策”，诞生了今天通行全国的村务监督委员会制度，促进了中国基层治理现代化和效能的有力提升。由此可知，开放和扩大民众参与的组织化渠道和制度化机制，巩固和加强基层民主自治的组织化建设，将是基层治理现代化改革的基础性工程，理应不断加强建设与完善。

（四）构建党政统合、多元共治的基层治理体系

当前城乡结构处于急剧大变革时期，基层治理事务千头万绪、错综复杂，党政部门大包大揽的“依权治理”，日益显露出治理成本高、治理绩效低下的困境，由此导致的官僚主义和形式主义更是痼疾难除。对此，应在坚持治理重心下移的原则下，改变“权力上收、责任下移”的权力依赖，通过制度化法治化的改革，赋予企事业单位、社会组织、公共媒体和基层民众更多的自由权利和自主空间，调动全社会和广大民众参与基层治理的积极性和创造性，构建党政统合、多元参与、协同共治的治理格局，真正把自治、法治、德治有机结合的制度机制融入基层治理的实践之中。如德清市2018年创立“生态绿币”模式，构建公众参与的公众护水互联网平台与公众护水基金，激励群众注册河长参与监督治理，融合政府、企业、社会组织与公众共同参与治水，形成多元参与框架下的监督治理模式，同时又扩大了社会治理资金来源，降低了政府治水的财政成本。这既避免了“干部干、群众看”的局面，又实现了基层干部增效减负，提升了政府运作效率。

“权力依赖型治理”的产生和蔓延，有历史根源上的“路径依赖”，也有基层治理中的现实需要，并在一些特定问题的治理中显示了一定的治理功能。但其在基层治理中的蔓延及变种，日益显露出“权力驱动”的制度性缺陷，并且是基层产生官僚主义和形式主义的制度性根源。如何通过制度化法治化的深刻改革，厘清和平衡上下级组织、机构的权责关系，扩大和加强基层民众的主体性参与，构建党政统合、多元共治的制度体系，真正从“依权治理”走向“依法治理”，巩固基层治理中民主和法治的力量和基础，才是实现基层治理现代化的制度性关键。

来源：《东吴学术》2024年第5期