余少祥
中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院中国式现代化研究院研究员。
中国式社会保障现代化的当前任务是，提高统筹层次和保障待遇，加强社会保障基金监管，创新社会保障体制机制，发展多层次多支柱养老保险体系，健全社会救助体系。其实现路径是，完善基本养老保险全国统筹制度，推进基本医疗保险省级统筹，健全社保待遇合理调整机制；健全社保基金保值增值和安全监管体系，健全基本养老、基本医疗保险筹资机制；扩大社会保障覆盖面，完善社保转移接续和大病保险政策，加快建立长期护理保险制度；扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度，发挥商业保险补充保障作用；改革救助管理体制，完善医疗救助制度，健全特殊群体救助制度。
中国式现代化；社会保障；当前任务；实现路径
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，要“健全保障和改善民生制度体系”。这一重大决策部署充分体现了我们党以人民为中心的根本宗旨，反映了全心全意为人民服务的改革价值取向。社会保障是治国安邦的大问题，中国式现代化对社会保障提出了新的更高的要求。遵循党的二十届三中全会的总体部署，明确中国式社会保障现代化的当前任务，建立健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，推动社会保障在新时代高质量可持续发展，是当前学界需要研究和解决的重要问题。
一、提高统筹层次和保障待遇
《决定》指出，要“完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台”，“推进基本医疗保险省级统筹”，“逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”。提高社会保险统筹层次和待遇是国家治理体系和治理能力现代化的核心要素，体现了全局观念和系统思维，“符合社会保险‘大数法则’，也是构建新发展格局的要求”。
（一）完善基本养老保险全国统筹制度
基本养老保险是重要的基本公共服务，实现全国统筹可以更好地使全国人民分享经济社会发展的成果，缩小区域之间、行业之间的收入差距，扎实推进共同富裕。党的二十大报告明确提出，要“完善基本养老保险全国统筹制度”。统筹层次越高，越有利于风险分担，提高抵御风险的能力。基本养老保险全国统筹，可以充分发挥我国幅员辽阔的优势，也是提高基金使用效率，均衡地区间和企业、个人负担，促进劳动力合理流动的重要举措。
从实践中看，我国基本养老保险实行省级统筹的时间太短，积累的经验不足，分责机制和奖惩制度的建立还处于探索之中。而且，相关立法滞后，缺乏全国统一规范。研究表明，要完全实现全国统筹必须解决三方面的问题。一是地方财政对基本养老保险投入的长效机制与长期机制的关系，如果强制规定一般公共预算予以配比补贴，与坚持精算平衡的实践是冲突的；二是地方财政负担与深挖养老保险制度潜力的关系，全国会形成财政层层参与配比支出的路径依赖，不利于强化财政纪律和精算平衡；三是部分积累制与现收现付制的关系，在人口老龄化加剧和已经出现人口负增长的情况下，选择纯粹的现收现付制显然不利于养老保险的可持续性。
鉴于全国统筹是一个阶段性动态过程，可以从中央调剂金开始着手，逐渐向全国统收统支过渡。建议修改《社会保险法》，切实推进全民参保计划实施，因国民基础养老金制度的可持续运行，有赖于全体国民无差别的制度覆盖。同时，建立地方附加养老金制度。具体就是，将个人账户养老金转型为附加养老金，由中央财政覆盖全部资金缺口，对于可能存在的收支不平衡，由地方财政进行合理分担，以确保体系的稳健运行。在此基础上，健全全国统一的社保公共服务平台，录入参保人员的基本信息，包括参保年限、缴费地点、数额等，这是养老金全国统筹的基础。当然，推进全国统筹既要严格执行国家统一的制度规范，又要尊重基层探索实践，坚持原则性和灵活性相结合，避免中央和地方社会保障事权不清，做到全国一盘棋。
（二）推进基本医疗保险省级统筹
医保省级统筹旨在通过更大范围筹划和使用医保资金，有效避免地区间的基金结余和赤字不平衡现象，提高医保基金的使用效率，因此对于提升医保制度管理水平、公平性和可持续性，促进医疗服务的均衡发展，以及方便参保人员异地就医结算等都有重要意义。同时，还能降低居民的门诊费用和住院费用，显著改善居民的健康状况。习近平总书记明确要求，“要推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹”。目前，部分省份已开始试点工作。
在当前市级统筹分散管理情况下，要立即实现省级统筹仍面临一些困难。一方面，医保具有明显的属地管理特点，如果大幅度提高欠发达地区医保待遇，会带来欠发达地区基金失衡风险；另一方面，随着基金平衡责任上移，市县医保责任降低，可能诱发基金大规模收支失衡风险。而且，省级统筹必然要打破省内原有医疗服务区域的界限，对以区域总额预付和区域监管为特征的医保管理提出了更高要求，亦有可能引发基金风险。此外，还存在调剂金侧重于事后调节、互济性不足、分配权重有待调整、基金收支内部财务风险、医保和财政边界不清、缺乏绩效评价机制等问题，且一些地区可能承担更多财政责任，在短期内面临较大财政压力。
财政兜底是解决医保基金失衡的重要手段，应在划清医保和政府责任边界的基础上，寻找有效的省级统筹模式。首先是统一区域内的医保政策，在缴费和待遇方面避免差距过大，为将来完全的省级统筹打好基础。其次是选择适合当地特点的管理体制。省级统筹顺利实施在很大程度上取决于省市县级管理形式，即采取垂直还是分级管理模式，要充分考虑地域、人口规模等特征及自身特点。再次是综合考虑全省的疾病风险、基金支出增长规律等，确定出一个能满足时间段内基金平衡的费率和待遇水平，也可以建立动态或阶段性医保缴费机制，转向“以支定收”原则。最后是坚持全国范围内基金调剂，如东北西北等地区经济发展相对滞后、人口净流出情况严重，在省内很难单独解决全省基金短缺的问题，应从全国层面予以解决。
（三）健全保险待遇合理调整机制
社保待遇调整机制能确保基本养老金、基本医疗保险等待遇与经济发展水平相适应。通过合理调整社保待遇，可以增加社会阶层的流动性，提升人民群众的生活质量，还可以缩小贫富差距，促进社会公平正义，同时增强人们的消费能力，带动市场需求增长，推动经济发展。适度提高社会保险待遇，保持财政对城乡居民社会保险补助力度的稳定性和连续性，不会明显加重财政负担，而且还能提升普惠性补助结构与政策公平导向的契合度。
当前，社会保险待遇确定与调整机制还不完善，调整时机、调整幅度、调整参数、调整依据等都有较大随意性和不确定性，各地调整措施差异较大。以基本养老金待遇调整为例，刚性需求增大，缺乏明确的参考依据，而且预期不明。尽管人力资源社会保障部将调整系数明确规定为当地职工平均工资年增长率的一定比例，但具体调整比例和测算公式没有明确规定，而且预期寿命变量没有引入调整系数中。在医疗保险方面，待遇确定和调整机制普遍存在调整频率和幅度差异较大、地区之间相互攀比、随意性较强等问题。在最低生活保障方面，也还存在“标准和周期不规范、调整方式较为单一、大多数为应急措施、调整参数不科学”等问题。
科学的社保待遇调整机制与筹资机制密切相关。对于缴费和待遇支付不匹配不公平问题，可以合理调整保障水平使之与缴费标准相适配，探索“以支定收”的筹资机制和“以收定支”的待遇支付机制，持续提升城乡居民基础养老金水平。建议尽快出台《医疗保障法》，对筹资与待遇的确定依据、调整原则进行明确规定，在做实市级统筹的基础上推进省级统筹。同时，引入指数化触发机制，顺应人口结构变势，在明确调整标准及原则的基础上，确定触发机制及调整幅度。社保待遇调整应考虑的因素，除了经济增长速度、人均可支配收入、恩格尔系数、居民消费价格指数（CPI）和财政负担水平等，还应考虑人均寿命等。总之，要求真务实，兼顾尽力而为和量力而行，使社保水平提升建立在财政和经济可持续发展的坚实基础上。
二、加强社会保障基金监管
《决定》指出，要“健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制”。通过有效监管，推动基金运营和管理机构形成稳健的运行架构与信息反馈系统，优化管理模式与运营环境，最终实现保值增值目标。同时，建立规避风险的“防火墙”和“隔离带”，避免风险影响到社会保障对象的待遇实现和社会经济稳定。
（一）健全社保基金保值增值体系
社保基金保值增值的目的在于抵御通货膨胀等外部风险，保持基金的实际购买力，保障参保人员的权益。通过有效投资运营，增加基金总价值，不仅关系到基金自身的健康发展，更是对社会稳定和经济发展的重要贡献。社保基金是广大劳动者的“养命钱”，其保值增值的首要任务是基金安全，通过投资运营获得收益，可以抵消通胀的影响，提高对参保人的支付能力，还能在一定程度上减轻国家财政补贴的压力，为社保制度可持续发展提供有力支持。
由于我国资本市场发展尚处于起步阶段，具有高收益率的投资产品较少甚至没有，社保基金投资经营受到投资环境和资本市场较大限制。一是委托投资比例偏低。目前，各地社保基金都是委托当地银行进行专门账户管理，如果要上缴，必定影响当地经济建设。二是缺少可量化的激励机制和风控指标。尽管国家对社保基金委托理财提出了一些具体要求，但各地并没有形成体系化的量化指标，不利于在确保基金安全性的前提下，寻求实现投资收益的优化提升。三是缺乏绩效评价机制。比如，缺乏对年度收入与支出的合理规划，未能充分利用结余基金实现收益最大化。尽管监督机制与流程已明确，但在实际操作和执行中效果并不理想。
为此，需要采取一系列措施，通过投资于国家法律和政策许可的金融资产或实物资产，以及参与国家重大工程和重点企业投资，实现资产的增值。在市场环境建设方面，必须将保护投资者利益放在首位，如果放任大量公司进入市场“圈钱”抽血，无论是长期还是短期资金入市，都不会产生财富效应。在受托机构选择方面，可考虑再设立一家机构作为受托人，与全国社保基金理事会形成竞争和合作关系。在多数国家，社保基金管理部门均具有相对独立性，不会将全部地区和行业的养老基金委托给单一机构管理。在投资模式上，坚持多元化投资方向，即在包括国债、公司债、股票、现金资产、PE基金、未上市股权等多个市场中进行不同资产类别组合。在监管和制度保障方面，建立严格的法制和信息系统，将养老金入市纳入法治轨道。
（二）健全基金安全监管体系
安全监管对于确保基金安全和完整、维护劳动者合法权益以及防范和化解金融风险、确保金融业稳健运行具有十分重要的意义。完备有效的金融监管体系，有利于经办和运营机构建立良好的基金运行结构和信息反馈系统，合理配置基金资源，稳步提高投资效益，对于维护资本市场稳健运行、防范资本市场大幅波动风险作用重大。由此，必须依法健全社会保障基金安全监管体系，守护好人民群众的每一分“保命钱”和每一笔“救助款”。
近年来，陆续曝光的有关社保基金违法犯罪的案例，给社会带来了不良影响，也揭示出社保基金管理中存在的漏洞和问题。一方面，少缴漏缴社保费用问题普遍存在；另一方面，骗取社保基金、多领冒领社保待遇的现象屡禁不止。同时，一些地方还存在挤占挪用社保基金的情况。其中，最主要原因是监管机构设置缺乏独立性，政府既是投资人、委托人，又是监管人，扮演着运动员和裁判员双重角色，弱化了社会广泛参与监管的机制。而且，行政监管机构架床叠屋，如人力资源社会保障部、财政部和证监会形成了权责交集，在监管政策上也是政出多门、标准不统一。此外，监管信息不透明，缺乏向公众披露信息的制度要求，没有形成有效的社会监督。
作为社保体系的物质和经济基础，基金监管与法治建设息息相关，必须确保法律无遗漏。建议修改完善《社会保险法》，明确社保基金监管主体、责任和监管流程等；制定《社会保险基金监管条例》，对社保基金使用、监督检查、法律责任等进行细化，明确资金追回方式和流程，无法追回资金的财务处理等。在此基础上，理顺社保基金监管体制机制，建立独立的监管执法机构，也可以河南等地的探索为契机，进行第三方社保基金监管试点工作。同时，建立社保基金信用评价体系，明确社保基金监管信用指标体系、评价方式、等级等内容；利用大数据对社保基金监管全流程进行数据收集、管理及处理，实现从人工监管向数字化监管的科学转变。此外，提高社会公众和群团组织等广泛参与监督的自觉意识，实现多渠道舆论监督。
（三）健全基本养老、基本医疗保险筹资机制
社保基金筹资机制对于维护社会稳定和社会和谐发展，确保社保制度正常运行至关重要。通过社保基金筹集与支付，可以确保公民在遭遇风险时能获得必要的物质帮助，缩小社会贫富差距，体现调节社会分配、促进社会公平的原则，而且在一定程度上提高了社会购买力，增加了消费性支出，推动了经济发展。因此，健全社保筹资和待遇调整机制，探索拓宽资金来源渠道，保持基金规模合理适度和稳定增长，是社会保障领域的重要任务之一。
我国社保基金部分积累制是在《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中正式确立的，于1999年7月1日施行。但从总体上看，我国社会保障历史债务依然存在，基金筹资渠道相对有限，基金收入增速未能跟上经济发展步伐。以医疗保险为例，筹资的有限性与医疗保障需求的无限性之间存在巨大张力，筹资和待遇在城乡、区域、群体之间存在不平衡，导致有限增长的医保基金供给和无限增长的医疗服务需求之间存在较大矛盾。从医保水平来看，三重保障制度仍不能化解居民大病风险，使得参保人在面对重特大疾病时自费负担仍然较重，因病返贫或致贫的风险依然存在。而且，社保筹资机制还存在中央与地方支出责任划分不清、托底作用发挥不充分、商业健康保险个税减免力度偏低等问题。
基金筹集要遵循收支平衡原则，妥善处理积累与消费的关系，这是社会保险本质属性的要求，也是确保制度长期可行的要求。以此为前提，改变城乡居民社会保险固定筹资方式，统一按照收入水平确定缴费义务。具体可将参保者分为两类：一类是以儿童学生为主体的无收入被供养者，可免除其缴费义务或保持定额缴费；另一类是有收入者，缴费与其工资或可支配收入挂钩。同时，调整财政支持机制，将补助从源于户籍转变为基于常住人口，确保在常住地参加保险和享受权益。对于医保筹资改革，有一种新思路是新退休人员也要承担缴费责任。无论采用何种办法，都应建立筹资标准动态调整机制，或根据经济发展指数探索“以支定收”新方式。
三、创新社会保障体制机制
《决定》指出，要“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”，“完善大病保险和医疗救助制度”，“加快建立长期护理保险制度”；要通过“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。
（一）扩大社会保险覆盖面
建立覆盖全民的社会保险制度，使全体劳动者都能合理、平等地享受社会保障，有助于促进各种经济成分共同发展，有效实现城镇职工社会保险基金可持续性和个人基本养老金福利水平提升的协调发展，还能减轻国家财政负担，提高社会保障水平。党的二十大报告明确提出，要“扩大社会保险覆盖面”。这一重要举措，是适应以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的需要，是转换企业经营机制和发展农村经济的需要，也是适应社会主义市场经济的需要。
从总体上看，我国社会保险在扩面中还存在一些问题。尤其是新业态条件下，用工关系十分复杂，加上有些平台故意规避法律，使得大量从业人员无法依据传统劳动关系参加职工社会保险，在进行维权时出现了诉讼主体不明确、责任不明晰等问题。部分劳动者因为在全职工作与灵活就业之间频繁转换，导致其社保缴费呈现间歇性特征，难以实现持续有效保障。而且，保险费率普遍偏高，部分费率设定不合理。以工伤保险为例，工伤预防费不在规定的支付项目中，还存在企业职工与公务员工伤保险双轨制问题。在失业保险和生育保险等方面，也存在领取条件的合理性以及与医保并轨等问题，都要在实践中逐步加以解决。
针对当前的主要问题，有学者提出将劳动关系与社会保障制度脱钩，对所有从业人员进行分层设计，使人们在自主就业和独立就业之间便捷转换。也有学者主张将新业态从业人员和灵活就业人员等界定为“类劳动者”，适用专门的社保制度。建议强化平台企业的社会责任，建立以个人为主体、政府与平台协作的责任共担机制，探索适合新业态和灵活就业人员等特点以个人为参保主体的职业伤害保障政策，或建立补充工伤保险，缓解用人单位用人成本较高的压力。同时，根据经济发展水平动态回调法定缴费基数和比例，形成正向缴费激励机理，增强相关群体参保的积极性和对政策的信任度，尤其是优先推动收入达到最低缴费基数下限的人员参保，通过城乡居民社会保险“多缴多补”机制，缩小与城镇职工保障待遇水平的差距。
（二）完善社保关系转移接续政策
社保关系转移接续政策直接关系到个人权益保障，通过不断优化和完善机制，能进一步确保社保制度的公平性和可持续性，提高资源利用效率，有助于加强不同地区社保机构之间的合作与交流，推动社保制度的区域一体化进程。而且，能促进劳动力流动和就业灵活性，确保社保权益的连续性，实现参保人的权益在不同地区之间顺利衔接，提高社保服务整体水平。同时，方便管理和查询，使个人清晰地了解自己的社保缴纳情况、权益享受情况。
由于区域经济社会发展差异较大，我国社保发展一直很不平衡，导致转移接续需求与实际施行之间存在较大冲突。一方面，转移接续中的统筹金及各类费用过高，转出地不愿意转出，在一定程度上制约了转入地基金的发展；另一方面，从经济不发达地区转移到发达地区，使一些人能“投机取巧”领取发达地区的养老保险金等权益。以医疗保险为例，现政策规定跨省流动可先在转入地新增投保，再进行转移接续，而在省内流动必须先转移医保关系，再新增投保，因此常常导致医保断缴，对流动人口的就医和生活影响很大。而且，医疗机构在DRG支付方式下，可能出现挑选轻症、推诿重症、延缓新技术的发展和创新等现象。
对此，应通过科学顶层设计，构建完善统一的政策指导与管理体系，缩小政策需求与实际操作之间的差距，充分调动地方政府的参与作用，确保转移接续工作顺利过渡。针对退休权益保障，最理想的办法是合理地计算出参保人在转出地所形成的基金退休权益，且一同转移至转入地；针对医疗权益保障，可以在医保系统中增加流动就业人员跨地区授权模块，这样单位经办人就能掌握新入职人员曾经的参保情况。同时，建立基本医疗保险基金调剂金制度，包括中央调剂金以及与行政区划相适应的多级调剂金。对于《决定》提出的医保支付方式改革，国家医保局已在统筹地区全面铺开《按病组（DRG）和病种分值（DIP）付费2.0版分组方案》，以探索制定适度、公平、可持续的支付政策，建立统一高效的中国特色医保支付体系。
（三）完善大病保险
作为基本医疗保障制度的延伸和补充，大病保险能覆盖更广泛的医疗费用，包括一些基本医保无法报销的高额药品费用、先进治疗技术等，有助于确保患者在面对重大疾病时能够获得更全面、更优质的医疗服务，同时帮助患者家庭抵御因病带来的经济风险，防止因病陷入贫困境地。大病保险进一步完善了我国的社会保障体系。研究表明，当大病保险的报销水平覆盖人群平均医疗花费的20.50%时，可缓解相当于当前水平52.63%的就医举债负担；如果提升95%的大病保障水平，可以缓解半数水平的因病返贫、因病负债问题，确保其更好发挥抗风险作用。
但是，现行大病保险的保障程度距离完全解决因病致贫、因病返贫问题仍有一定差距。从体制机制上看，首先，大病保险未能实现保本微利，且基金支出不能跨年度调剂，使得其风险调节能力受到一定限制。其次，缺乏激励约束和绩效评价机制，如全额盈余返还等制度设计，使得保险公司缺乏控费积极性和动力。再次，缺少竞争机制和个人选择，也使得一些能力较强的专业保险公司难以入围。最后，大病保险制度由政府定价测算，精算评估过程透明度不足，价格过于刚性，加大了大病保险运营风险。此外，将基本医保一分为二没有从总量上增加社会福利，其门槛过高也影响困难群众对保险基金的使用，在一定程度上导致出现“穷帮富”现象。
大病保险制度改革的基本方向是，充分发挥商业保险机构在医疗网络运营、健康管理、慢性病治疗以及补充医疗保险领域的功能和作用；加快提供大病保险疾病、慢病管理等服务，强化对异地就医费用的管理。同时，实施差异化补偿政策，促进大病保险制度优化调整；扩大制度倾向性保障人群范围，持续加大对低收入居民、老年群体、重大疾病患者、脆弱性人群等重点群体的倾斜保障力度。此外，完善正向激励约束和绩效评价机制，比如商业保险机构的MA计划须达到四星及以上评分才能获取额外奖励，且奖金只能被用来为客户减免保费或者提供额外的医疗服务保障。从长远来看，在共同富裕背景下让大病保险回归基本医保，将高额费用保障功能内置于基本医保制度，使社会医疗保险从碎片化走向统一，是历史的必然。
（四）加快建立长期护理保险制度
在老龄化、慢性疾病加剧和少子化叠加背景下，实施长期护理保险可以满足日益增长且刚性的医疗护理服务需求，提高老年人和残疾人等群体的生活质量。通过建立长护险制度，推动相关行业发展，可以实现资源合理分配，确保资金有效利用，促进就业市场多元化，是应对人口老龄化、促进经济社会发展的战略举措，是实现共享发展的重大民生工程，也是健全社会保障体系的重要制度安排。
从2016年试点以来，我国各地长护险筹资政策差异较大，制度多元化、碎片化特征明显，在一定程度上影响了制度的公平性和基金的可持续发展。主要表现为国家层面的顶层设计尚未出台，筹资对象的主体责任划分不合理，筹资渠道单一，筹资机制与基金管理不适应等，还存在基金规模整体不大、保障能力有待提升、护理服务设计人文关怀不足、慈善事业和社会互助参与力度不够等问题。而且，失能评估标准不统一，地方差异性大。在实践中，失能评估大多使用国外的第一代工具Barthel指数和LawtonIADL量表，而民政部发布的《老年人能力评估规范》因缺乏很多要件应用很少。而且，护理服务人数少，服务质量和供给水平不高。
与其他社会保险项目相比，长护险在运行理念、规则设计和实施层面更为复杂和特殊，但这一制度终归不能孤立运行，必须与其他相关制度衔接、协调和配合，并形成体系化的安排。其中，最重要的是从法律层面明确长护险要防范的社会风险，建议在《社会保险法》中单列一章，明确其在社会保险中的独立地位。在制度设计上，尽快建立统一的筹资制度，明确每个主体的筹资标准和责任分担，适当引入福利彩票基金、社会捐赠等渠道，缓解筹资压力。同时，遵照精算原则，建立动态调整机制，明确筹资标准的浮动因素和浮动区间，缴费工资的统计口径，个人缴费基数的核定方法等，扩大参保对象覆盖范围，提升困难群体补贴力度。在此基础上，探索引入第三方参与监管和评估的制度，改善长期护理服务的人文关怀。
四、发展多层次多支柱养老保险体系
《决定》指出，要“加快发展多层次多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度。发挥各类商业保险补充保障作用。”习近平总书记明确提出，要“规范发展第三支柱养老保险，积极发展商业医疗保险”，进一步织密社会保障安全网，“为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求”。
（一）扩大年金制度覆盖范围
作为一种补充养老保险机制，年金制度尤其是企业年金对于完善多层次养老保险体系具有重要意义，它不仅能帮助企业吸引和留住人才，提升员工的归属感和认同感，还能有效增强企业的凝聚力和竞争力。通过扩大年金制度覆盖范围，可以让更多职工在退休后享受更好的经济保障，提升社会整体养老保障水平，实现老有所养的美好愿景，在一定程度上促进社会和谐稳定。扩大年金制度的覆盖范围，是应对老龄化趋势的有效途径之一。
由于起步时间较晚，我国年金制度发展缓慢，企业和员工参与率低。从企业维度来看，建立年金意愿普遍偏低；从管理机构维度来看，在落实国家战略方面仍存在提升空间，如部分基层银行对年金业务了解不多，营销积极性缺失，加上部分地区对企业建立年金设有较高盈利性和普惠性要求，导致我国年金覆盖率的行业和区域差异较大。在年金运营管理方面，由于财政全额供款的单位采取记账方式，非财政全额供款的单位采用实账积累，出现虚账实账并存局面。在运营机制方面，职业年金汇集的资金主要是省内统筹，投资运营主体分散，规模效益不明显。此外，年金缴费和支取的灵活性不高，管理信息披露内容也有待充实。
针对企业和员工参与率低的问题，应采取积极措施，进一步完善税收优惠政策，降低企业年金准入门槛，赋予企业采取更为灵活的年金政策等权利，推进企业年金制度的快速发展。针对管理机构的问题，主要是提升基层银行开展年金业务的积极性，完善考核机制。同时，完善投资管理与监管体系。一方面，逐步做实虚账，在长期渐进式恢复，并适当提高记账利率，缩小内部差异；另一方面，补偿和保障“中人”利益，提升制度设计的精细化程度，有针对性地设计补偿方案。在运营机制方面，主要是加强监管，提升专业化水平。在此基础上，探索建立年金应急机制，允许参保人在特殊情况下提前支取，以应对大病、伤残等亟需资金的情形；定期公开职业年金的投资信息，接受社会监督，确保职业年金资金的安全、高效运营。
（二）推行个人养老金制度
在政府养老负担日益加重的背景下，推行个人养老金制度可以有效减轻财政压力，使政府有更多资源用于其他公共事业建设。通过将个人养老金投入多种资产类别中，可以降低和分散投资风险，提高养老金的稳定性和可持续性。作为养老保险“第三支柱”的重要设计，推行个人养老金制度标志着我国多层次养老金制度体系框架已初步建成，能够大力促进资本市场的发展，提高社会储蓄率和资本市场的活跃程度，进一步推动经济长期稳定增长和发展。
自2022年试点以来，我国个人养老金制度还存在一些痛点、难点问题，实施效果呈现“两低三不”的漏斗效应。具体就是：建立个人账户比例低，已缴费人员占建立账户人数的比例低，公众参保意愿不强，产品购买渠道不方便，供应不均衡。从参加人情况看，绝大多数人在银行开户，但缴费人数却很低，人均缴费水平远未达到上限值。从产品销售端看，缺乏开户、产品全面展示、缴存以及便捷收费扣费的功能性平台，不能满足用户“一站式”服务需求。此外，还存在个人养老金制度优势特征不明显等问题，甚至出现制度内同款产品最终收益率比制度外收益率低的情况，直接导致激励不足，在一定程度上影响投资者的信心。
鉴于老龄化的严峻形势与既定目标差距，必须把握好窗口期，通过政策支持与市场供给，激发各方积极参与，形成持续缴纳、投资的良性循环，确保基金规模逐渐扩大。相较于其他金融资产，个人养老金投资对运营安全、收益潜力与流动性标准要求更为严苛，需要在投资原则、风险控制等方面做一些特殊的制度安排。在扩大覆盖面方面，要降低准入门槛，简化开户流程，不再将参加基本养老保险作为开设个人养老金账户的前提条件。在税收优惠政策方面，实行“EET”和“TEE”相结合的模式，使民众以较低的税率参与制度。在账户设置方面，规范领取条件，给予一定的灵活性。在产品设计上，采取切实措施，提高个人养老金投资积极性和产品吸引力。同时，探索建立第二、第三支柱的转存制度，提高制度的便民性和灵活性。
（三）发挥商业保险补充保障作用
随着人口老龄化趋势加剧，单纯依靠基本养老保险已经很难满足人民群众的需求。作为多支柱保险途径之一，商业保险对于我国社会保障体系的完善，对于保持国家政治、经济、社会的稳定，对于建设社会主义市场经济体制都有十分重要的意义和作用。在本质上，商业养老保险是一种储蓄型保险。通过缴纳商业补充保险费用，个人可以进行强制储蓄，并为未来规划，抵御通货膨胀的影响，确保人们不至于因长期疾病而贫困，或减轻家庭养老负担。
商业补充保险的主要问题是价格较昂贵，对经济条件有限的家庭来说，会构成一定经济负担。而且，商业保险公司会进行高风险投资，这就增加了商业保险产品的风险性。从养老保险来看，储蓄型养老险由于利率相对固定，资金贬值风险大；分红型养老险有可能因保险公司经营业绩不佳，使投保人受到损失；万能型寿险存取灵活既是优势也是缺点，投保人有可能存不够所需养老金；投资连结险风险最高，投保人如果受不了短期波动而盲目调整，损失可能很大。补充医疗保险的最大问题是，法律定位不明确，各地政策差异大。其中，保额不足、限制就诊医院、免赔额高是常见问题，保险机构常常将残疾人视为高风险群体而拒保，形成逆向歧视。
建议在总结各地实践成效和成功经验的基础上，从政府、保险公司及消费者等视角对普惠型商业补充保险配套政策予以审视和优化调整。同时，加强产品创新。鼓励保险公司开发多样化、个性化的商业保险产品，满足不同消费者的需求。探索建立商业保险与社会保险的衔接机制，实现两者之间的互补和协同。一方面，统一标准参保，解决病患及老年人群难以得到保障等问题；另一方面，由政府与保险行业协会共同建立行业数据和基本社会保险数据平台，由医保部门与中国银行保险监督管理委员会具体负责日常运营管理。此外，加强对商业补充保险的规范和监管。保险机构应严格遵守监管制度定制保险产品，分析产品实际赔付案例，适时调整费率或保障方案，积极开展监督检查，强化全周期风险管理，对违法违规行为严惩不贷。
五、健全社会救助体系
《决定》指出，要“健全社会救助体系”，“完善大病保险和医疗救助制度”，“健全保障妇女儿童合法权益制度。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系”。党的二十大报告明确要求：“健全分层分类的社会救助体系”，“保障妇女儿童合法权益。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系”。这些决策布署为推动社会救助事业高质量发展指明了方向，为中国式现代化注入了强劲动力。
（一）改革救助管理体制
社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，对于确保民众共享改革发展成果、缓和社会矛盾具有十分重要的意义和作用。完善的社会救助体制可以展示我国社会保障制度的优越性，增强人民群众对国家和社会的信任和认同。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出，统筹发展社会救助体系，巩固脱贫攻坚成果，切实兜住兜牢基本民生保障底线。
由于公共财政投入不足，我国社会救助体系与需求之间仍存在较大差距，尤其是救助管理体制机制还存在一些突出问题，其中主要是国家对社会救助缺乏统筹与协调。根据现行规定，社会救助职能涉及民政、人力资源社会保障、教育、卫生等多个机关，导致救助资源和权力分散、部门之间协作不足、各自为政等很多问题。从救助保障实践来看，由于基层工作力量不足，一些地方不能及时、准确掌握核实特定贫困群体情况，甚至出现“人情保”、“关系保”现象。同时，我国社会救助在一定程度上存在“政府热、社会弱、市场冷”现象，且服务性救助比较少，救助对象很难获得如技能提升、精神慰藉、社会参与等领域的帮助。
改革社会救助管理体制的关键是，实行“一门受理、协同办理”，让困难群众“只跑一次”。这就要求尽快建立统一的社会救助大数据平台，进一步整合分属民政、人力资源社会保障、医保、教育等部门的管理信息系统，大力推进“互联网+社会救助”服务，借助信息系统、信息技术和移动网络，实现全国社会救助信息系统和扶贫开发信息系统互联互通。同时，规范救助运行机制。一方面，理顺政府职能，由中央政府宏观把控救助资金比重，省级政府监管社会捐赠渠道并具体确认救助分配，市区政府负责救济执行与公示；另一方面，加强司法保障。社会救助都是迫切和急难需求，可以考虑适用我国的简易程序处理解决涉社会救助类诉讼，或尝试以公益诉讼等形式帮助被救助主体维护其合法权益，以最大限度提高救助效率。
（二）完善医疗救助制度
医疗救助可以更好地托住民生底线，确保救助对象获得必需的基本医疗卫生服务，与经济社会发展水平相适应，也体现了统筹衔接的原则。通过与基本医疗保险、大病保险等有效衔接，形成制度合力，实现医疗救助科学规范有效运行，可以确保救助资源合理分配和使用，促进社会公平正义、维护社会和谐稳定。习近平总书记一再强调：要“做好保基本民生工作，帮助群众解决社保、医保、就学等方面的实际困难，落实好特殊困难群众兜底保障工作”。
目前，我国医疗救助体系的财政投入与保障机制尚不完善，其筹资规模、水平与救助对象的规模、患病情况以及实际需求很不匹配，在一定程度上制约了救助水平提升，影响其兜底保障功能的有效发挥。而且，政策可持续性发展缺乏有效保障。从实践中看，救助资金主要来源于民政、卫健、残联及扶贫办等部门，虽然体现了资源的广泛性，但也带来了保障不足与过度并存等问题。同时，医疗救助三重保障政策衔接不畅，三者体系和资金来源不同，决定了政策衔接的困难。事实上，将重特大疾病的压力传导至大病保险与医疗救助，必定会削弱后者的托底作用。此外，将医疗救助补偿责任限制在一定范围内，也使其实施效果大打折扣。
针对医疗救助中的筹资问题，主要是拓宽资金来源和渠道，建立制度化、规范化救助资金测算和投入机制，提高统筹层次和中央财政的支出份额，强化多元化筹资结构，形成稳定可持续的筹资确定和调整机制。以大病救助为例，推动商业保险公司开发针对重大疾病患者的普惠型产品，探索将社会帮扶、民间慈善事业等整合到重大疾病救助体系之中，促进多元主体参与。同时，明确救助目标，科学整合既有资源，确保政策连续性和可持续性。一方面，基于现有救助基金，将“普惠型”导向转型为“精准型”政策模式，制定科学分层的救助标准；另一方面，明确监管部门与运营主体的职责划分，强化对救助基金的监管，解决政府既是“运动员”又是“裁判员”的问题。此外，还应加强居民医保与各类救助政策的衔接，减轻其缴费负担。
（三）健全特殊群体救助制度
特殊群体救助制度有助于填补社会救助体系的空白，提升综合效益，确保社会救助安全网网底不破，对于经济社会健康发展具有重要意义。通过解决一些特殊群体突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题，编实织密社会基本生活安全网，是中国式社会保障现代化的重要议题。
一直以来，我国特殊群体救助仍存在一些问题，其中主要是救助资金供给不足。由于财政投入有限，远远不能满足特殊群体救助的实际需求，政府在临时救助中的责任和角色还需要进一步明确和强化。一方面，救助范围狭窄，如失独家庭、流动人口等特殊群体没有包括在救助范围内；另一方面，救助标准低，部分地方的救助标准甚至不能维持基本生活需要。而且，有的特殊群体如精神病患者、孤独症患者的社会关注度较低，存在刻板印象和误解，在康复训练、就业安置等方面缺乏个性化支持体系和专业服务人员。此外，在特殊群体救助方面城乡分治“二元结构”现象依然存在，城市和农村的救助标准和项目存在明显差异。
特殊群体救助直接关系到社会的凝聚力和向心力，应通过制订《社会救助法》推动特殊群体救助迈向成熟、定型的高质量发展阶段。在救助对象上，确立科学合理的认定标准，增强公平性，实现救助对象应救尽救。在经费保障上，构建多元化可持续的筹资机制以及各级政府财政分担机制，向贫困地区和特定弱势群体倾斜。在救助管理上，建立动态监测和评估机制，根据不同对象的特点和需求，分层分类采取有针对性的措施，提高救助精准性。同时，强化救助与慈善衔接机制，充分发挥慈善组织作用，形成政府与慈善组织相互依赖、合作互动的良性局面。在此基础上，提供差异化和个性化的救助服务，包括就业援助、教育支持、心理辅导等，促进救助对象的社会融入和发展。此外，也要注意避免出现社会救助的福利依赖现象。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会保障和民生建设。迄今为止，我国已建成世界上规模最大的社会保障网络，具有中国特色的社会保障制度体系已初步形成。党的二十届三中全会作出的一系列重要部署，奠定了中国式社会保障现代化的基础。面对新形势新任务，要采取切实措施，处理好提高社保统筹层次和扩大覆盖面的关系，处理好社保待遇调整、基金保值增值和安全监管的关系，处理好社保筹资和创新体制机制的关系，处理好发展多层次多支柱保障体系之间的关系，处理好社会救助与社会保障之间的关系。总之，深刻把握和解决好这五大重要关系，是推进中国式社会保障现代化的必由之路。
来源：《北京师范大学学报（社会科学版）》2024年第6期
