柴宝勇

中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师、党内法规二级学科带头人。现任中国社会科学院大学党委委员，规划与评估处处长，兼任中国社会科学院大学党内法规与国家监察研究中心主任、校学位定评委员会委员、校教学指导委员会委员、校科研工作委员会委员等职务

石春林

中国社会科学院大学政府管理学院博士研究生，耶鲁大学法学院联合培养博士研究生

摘要：政党是现代政治体系的核心主体，是现代政治得以运转的关键机制。在现代政治中活动的政党，离不开因自组织逻辑而产生的政党内生规范，同样也离不开因国家合法律性逻辑而产生的政党外源规制，内生规范与外源规制构成了“政党—法律”关系的基本框架。西方政党政治的实践显示，陷入“规制—自治”的二元对立，政党的自组织逻辑无法展开，其自身也被工具化。与此相对，中国共产党党内法规体系开创的党规之治开辟了“政法协调”的新路径，体现了政党规范的中国逻辑，为政治和法律理论重塑政党在现代政治中的本体性提供了可能。对此，中国共产党党内法规研究应该更加关注纯粹外部性和本土性相结合的有解释力的理论观察，将更具本土性的经验上升形成知识体系，以回应理论之间的张力。

关键词：政党规范；政党规制；党内法规；政法

正文

一、问题的提出

在法理学和政党基础理论中，政党和法律之间的张力几乎是一个恒常问题。政党政府理论的提出者谢茨施奈德（E. Schattschneider）曾指出，“对政党与法律的关系进行检视是必要的，以便我们能够体会这场斗争在政党学术史上的重大意义。任何思考过这一问题的人都认识到，政党和法律是不可相互吸纳的。政党的法外性是它诸多显著特征之一。……其深刻的特点就是政党的基础性安排未被法律知晓”。因而，将政党及其体制视作法律体系的当然部分，可能只是一种法治想象。在政治与法律的现实中，尽管实证法可以规制政党的外部行为，但其内部结构与特定时刻下的动态运作往往超出法律实证主义所设定的边界，从而呈现出一种与法秩序之间若即若离的张力状态。

强调政党与法律的互斥性而非相容性是西方文献的一个主要倾向，这种倾向与西方对政党的规范性认知有着直接联系。在西方政治传统中，政党长期被视作一种“必要的恶”。在英美传统中，“人们能够赞美自由，却不赞美它最不幸的副产品——政党”。政党之所以被视为邪恶，其根源在于其派系（Faction）起源：无论是社会中的“部分”，还是议会中的“派系”，皆属于某种“部分性”的表达；即使派系摇身一变成为现代政党，它仍然只能掌握议会中的部分议席，代表社会中的部分选民。因而，在以人民主权为原则构建的代议制政体设计中，这种将部分意见（δόξα［doxa］）上升为集体决策的政治活动“似乎本质上具有偏私性（Partisan）”。正如麦迪逊（J. Madison）所指出的，这种“不是根据公正的准则和小党派的权利，而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力”的偏私性党争，其成因难以根除，唯一可行之道乃是通过“控制其结果的方法”加以抑制。由此，政党这种现代政治中的“必要的恶”，似乎就应该在现代政治体系中受控于法律而无害地运行。总之，这种观念深刻影响了西方政治制度和法律体系的构建，使得政党始终被视作一个在法律框架中必须加以防范和规制的对象。

事实上，“作为一种政治设计，政党远比法律更为精巧，政党能够在法律所不及的地方实现更加精妙的权力控制”。然而，在西方政治传统中，那种对政党的敌视、压制与提防并未随着现代民主的发展而削弱，反而在西方政治理念与制度模式的全球扩展过程中得到进一步制度化与巩固。西方宪政体制普遍将法律视为驯化政党的工具，试图通过一系列宪制和法律安排，将政党纳入“防御性民主”的框架中。这种安排预设政党为潜在的政治威胁，强调通过外部规制防止政党“作恶”。然而，近年来西方政治社会的实践却显示：政党确实无法“作恶”了，但也难以“为善”。随着大量运动型组织、外围团体以及政治企业等非政党政治力量绕开传统政党渠道而进入公共政治空间，西方政党的代表性和中介功能愈发薄弱。在此背景下，政党极化日益加剧，政治代表性出现断裂，治理能力不断退化，部分国家的政党已从现代政治的核心主体退居为边缘性存在，政党政治呈现出日益衰败的趋势。

在此背景下回望中国的“政党—法律”关系，可以发现，中国的政党政治发展并未呈现出所谓“法外性”特征，反而展现出一种独特的“政法协调”状态。伴随着“比较完善的党内法规体系”的形成，中国共产党在党内法规制度建设过程中，始终强调党内法规与国家法律之间的协调统一。这种协调不仅有效规范了政党组织的内部行为，更进一步释放和强化了政党在国家治理体系中的制度性执政能力。这不得不驱使我们作更深层次的思考——西方政治传统对于政党的认知与设定或许需要一场重构。那么，中国共产党是如何突破西方规范性认知中政党的“法外性”而实现“政法协调”的？从比较视野看，中国共产党党内法规体系建设对于比较法和世界政党治理而言，又意味着什么？

为回应上述问题，本文将首先讨论政党与法律之间的一般互动图景，并在此分析框架下进一步考察中国共产党治理实践中的规范化与制度化进程。具体来说，本文认为，西方关于政党规制的困境揭示了一个根本问题：当法律试图以“他律”的方式压制政党自主性时，往往反而抑制了政党作为治理主体的活力。因此，有必要在规范性认知的层面对西方“敌视政党”传统的思想谱系进行重审，这一传统既根植于古希腊的派系恐惧，也体现于启蒙运动以来权力制衡思想对政党的结构性怀疑。要真正实现政党在现代政治中的正当化建构，需从“敌视政党”转向“尊重政党”，将政党视作现代政治的能动主体，重构政党在现代政治中的本体论地位——这不仅意味着在制度层面承认政党是现代政治体系中的一个活动者，更要在既有的政党规范性理论中发现并增进其本体性。

二、政党规制与政党规范：一般原理

政党作为现代政治的关键行为者，“并不是现代政府的附属物；它们处于现代政府的中心，并扮演着决定性和创造性的角色”。一方面，政党作为自组织系统必然产生内生性规范（EndogenousNorms），以协调成员行为、维系组织存续；另一方面，政党作为国家内的政治主体，必须接受外源性规制（Exogenous Regulations），以确保其组织和行为符合法治国（Rechtsstaat）意义上的宪法与法律秩序。这两种规范力量（内生规范与外源规制）的互动构成了政党政治乃至任何自组织的基本规范体系。值得注意的是，这里规范、规制、规范体系与规范性的表述是不能混淆的，表1说明了这四个概念的区别。

由表1可见，在本文的行文中，“规范”和“规制”是一对范畴，前者更强调组织内部产生与维持秩序的内生机制，后者则是国家或他者对组织行为的外部干预，它们的体系化便会导向“规范体系”，这种“规范体系”指的是以制度、文化和行为的确定形式为统一的存在体系，是规范与规制的整合，是规则的制度结构，既包括政党内生成的规则体系，也包括法律赋予的组织框架。因而，“规范”“规制”与“规范体系”在用法上和“规范性”无关，无论是“规范”“规制”还是“规范体系”，它们都不具有任何伦理学上的意义。对于“规范性”而言，它实际上与“经验性”相对，即前者讨论的是应然问题，而后者讨论的是实然问题，这种“规范性”用于评价制度设计或行为安排的正当性。

（一）政党内生规范

任何自组织的存续都依赖于其内部规则的生成与执行，政党也不例外。自组织的秩序生产是一个动态的、多层次的复杂过程，其核心在于通过内部成员的互动与反馈，形成并调整规范体系，最终实现系统的稳定与效能。政党作为典型的政治自组织，其秩序生产逻辑同样符合组织学意义上的一般规律。政党自身所产生的内生规范既包括成文的、显性的制度安排，也包含不成文的、隐性的文化共识。前者表现为通过正式文本明确规定的规则体系，如章程、纪律规定、决策程序等；后者表现为通过惯例、传统、意识形态等非正式途径传递的行为准则，如党内规矩、价值共识等。从内生性来讲，政党规范就是政党自身及其附属机构依靠内部规定的形式所确定下来的制度规范。这里的规范，通常被理解为一种对机会主义行为的正式或非正式限制。因此，对于政党而言，“政党规范与政党政治秩序不是人为设计的”，是正式规范与非正式规范的集合体。它是由政党这一自组织法人团体自身制定、形成且生效的内部规范，这种内部规范或表现为成文的政党内部规章、党内法规等正式制度，或表现为不成文的政治规矩、党内惯例等非正式制度。

一般来看，政党内生规范的产生是政党自组织发展和存续的结果。首先，任何政党都需要建立决策程序、纪律体系和资源分配制度，以维持组织统一性和行动效率。早在19世纪中叶，英国保守党就形成了议会党团中的“党鞭制”（Whip），通过内部纪律约束议员投票行为，确保议会斗争中党的立场一致。“党鞭制”直到今天仍是英美政党政治中的重要内容。其次，政党需要通过价值规范和道德准则塑造成员认同，避免组织分裂，组织的意识形态与历史传统通过代际传递形成规范性共识。马克思、沙佩尔、鲍威尔与恩格斯等正是通过重新拟定《共产主义者同盟章程》，才成功地使同盟“摆脱了最后一点密谋性残余”。最后，政党所创造出的内部规则有时也可以深刻影响整个政治体系。在美国后杰克逊时代的两党制下，政党为适应选举市场，自发形成了候选人提名规则、竞选资金分配机制等。其中一些规范深刻影响了美国政治体系的运行。例如，民主党的超级代表制度（Superdelegate System）虽与联邦法律无涉，却是其总统候选人提名流程的核心规范。它使得一些民主党内的资深领导人、公职人员以及党组织的重要成员不需要经过各州初选或党团会议的选举，就自动获得在全国代表大会上投票的资格；并且，超级代表在投票时并不受各州选民初选结果的约束，他们可以根据自己的判断和其所认定的“党内整体利益”来支持候选人。因此，政党内生规范的实质是政治系统自组织性的体现，其效力来源于组织内部权威。

（二）政党外源规制

现代国家会构建一套由一系列实体规范构成的法律规范体系，这些规范之间具有严格的效力位阶关系。其中，下级规范必须追溯到上级规范，并最终导向一个最高的基本规范。惟其如此，法律体系的合法律性（Legality）才能够被保障，法律体系才能够运转。因此，在以国家为主要主权表现形式的法治框架下，所有政治主体必须受法律约束，政党也不例外。如此，在现代政治与法律体系中，那些能够规制政党的结构性存在及其构成的高阶规范体系（例如宪法、政党法、选举法等），共同构成了政党外源规制。这种外源规制，是国家通过法律、行政手段等外部力量对政党行为进行的系统性约束。

从外源性视角来看，政党不再具有实践中的超然地位，而是被纳入法律体系所规制的对象。在一元且统一的法秩序框架下，政党作为法律拟制主体，理应与公民、企业、社会组织等其他法律主体同等接受法律约束，这是任何一个现代法律体系都不能放弃的平等性原则。例如，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五条明确规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

由此可见，在理想状态下，国家通过适度的外源性规制来确保政党的公共责任履行，同时也应当尊重其组织自主性和内生规范的有效性，从而释放政党的治理效能。然而，基于西方传统中对政党规范性的消极理解，这一理想图景在制度实践中往往难以实现。事实上，西方政治与法律体系构建出一整套旨在“驯化”政党的制度安排，以其最基本的信条——政党的内部组织以及政党的活动不得与“民主”原则相违背——试图保障政党这一潜在的政治风险在法律体系中的始终可控，即使其代价是政党政治丧失活力乃至走向衰败。目前，西方国家主要呈现出两种政党外源规制路径：美国模式和德国模式。前者通过复杂的制度设计和独特的传统使得政党仅仅作为一种选举机器而存在；后者则“将政党公法组织化使政党成为准宪法机关”，从而“容许公权力直接介入政党内部事务”。

（三）规制与规范的二元论及其超越

如此，似乎政党规范与政党规制之间是此消彼长的对立关系（见图1）。作为调整政党及其行为的规范，政党规范和政党规制相互具有排他性。当外源规制占主导时，内生规范的实际效力和规范范围就显得十分有限，如德国、西班牙模式；当内生规范占主导时，政党就有更多的自主性空间，但外源规制的难度也就更大，国家往往需要通过司法手段来控制政党，如美国、南非模式。应该说，这种对立关系根源于现代西方政党政治所面临的一个悖论：政党作为自组织的规范生成逻辑与国家作为法治主体的规制需求之间存在不可调和的潜在冲突。在当前西方大多数国家“权力制衡”的政体设计下，这两种逻辑的矛盾几乎是不可调和的——过度依赖政党自组织将削弱法治统一性，而强化国家规制将窒息政党活力。

由此，西方政党政治呈现出一种结构性的“规制悖论”：法律越是试图强化对政党的规制，政党反而越倾向于通过“法外空间”进行策略性规避。例如，在2024年美国大选中，大量超级政治行动委员会（Super PACs）通过绕开传统选举资金限制，持续主导政治议程，成为法律规制难以触及的影子力量。而在规制更为严厉的国家，政党的组织自主性几乎被完全压缩。以埃及为例，2014年施行的《政党法》通过对政党设立条件的严格限定，事实上切断了政党进入政治体系的可能性；在土耳其，《政党法》要求政党必须获得全国选票5%以上方可进入议会，这种高门槛机制迫使多数小党不得不通过联盟方式参与政治竞争。总体而言，唯有极少数具有特殊制度传统的国家（如芬兰），依托“义务性党内民主”与高额财政补贴机制，方才在一定程度上缓解政党内生规范与外源规制之间的张力。

那么，这种“规制—规范”的二元对立是否注定构成“政党—法律”关系的理论终点？本文认为，事实并非如此。政党的自组织逻辑与国家规制秩序之间不仅存在张力，也存在可能的整合路径。二者之间的辩证统一，在更高层次的制度设计中不仅具有理论上的可欲性，也在实践中展现出可行性。这一可能性恰恰植根于中国“政党—法律”关系的制度创新之中：中国共产党通过构建党内法规体系与国家法律体系之间的有机衔接协调，实现了规范协同与制度融合，形成了双轨的中国特色社会主义法治体系。这种根植于中国政法生态的原创性探索，既是中国案例和中国经验的理论抽象，更是比较法和政党政治理论的一种延展，乃至政治与法律的主体性重塑。

三、政党规制的西方悖论：压制与反噬

政党作为一种最具结社意义的组织，是最能表征民主的政治组织。然而，在西方宪法和法律体系中，相较于其他组织，政党受到的限制却是最多的。当法律试图通过一系列防御性规制驯化政党时，反而引发了系统性反噬——政党要么沦为卡特尔，要么转向法外空间逃避约束。

（一）西方政党与政党政治

西方政党政治是现代政治的一种运行方式。历史地看，它产生于英国威斯敏斯特体制（Westmin‑ster）的议会实践。从发生学来讲，政党的原初形态一般被视作内生于国家与社会之间的互动、以党间竞争为途径获取执政地位的法人团体（Corporation）。柏克（E. Burke）的经典定义是对政党原初形态的精准描述：“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利，并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织”。这意味着，原初形态的政党是内生于体制的。而在柏克看来，政党的目的是组成政党政府（Party Government），以将博林布鲁克（Bolingbroke）所谓的“公共美德”真正付诸政党行动。

以政党的原初形态为根基而不断发展的政党组织，最终在代议制政府和选举制度的影响下走向了现代政党，而现代西方政党却从未摆脱其原初形态的困扰。具体而言，正是现代西方政党生成的偏私性使得规范性理论始终警惕政党。一方面，柏克以来的政党理论家们承认，作为部分的政党（Party as a Part）在质上始终是属于部分的；另一方面，赢得选举的政党又不得不作为一个整体统治（Rule as a Whole）整个政体。对此，维尔（A. Ware）曾一针见血地指出：政党依靠占据政府中的职位寻求对政府的影响，并且通常不是代表社会的一个单一的利益，而是试图代表大多数的利益。随后，以选票为核心的选举制度简化了政党的存在形式、矮化了政党的内在价值追求，政党理论开始用政治录用、狭义政治参与和政治竞争来描述政党。例如，爱泼斯坦（L. Epstein）认为，政党是组织松散的，以政党名称，寻求选举政府官员的组织。如此，政党及其概念在很大程度上被工具化，从古典时代麦迪逊等人眼中的“自由的工具”变成当代社会科学家们眼中的“选举的工具”，从而形成了当下的西方政党观。具体来说，其表现为三个方面：内生性、竞争性和宗派性。

内生性是就西方政党的生成方式而言。在西方政治的演进中，政党经历了一个由作为部分的派系到政党的过程。在这个过程中，由政府或议会中的政治精英因政治分歧或者立场不同而形成的党派，逐渐在政治“民主化”的过程中将自身与政权相结合，通过有正式组织体系和架构的政党来实现对政权的掌控和公共政策的制定。与此同时，政党运行的组织化和“民主化”还表现为一个双向过程：一方面，受国家和社会力量的影响而被形塑，政党分散在政治光谱上；另一方面，通过制度化的政党体系，政党自身又将复杂的政治光谱简化为几个主要政党的竞争，从而限定了选民的选择范围。这样一来，内生性政党就将“民主”机制化为一种“简化性选择”。因此，在西方的政治环境中，作为组织的政党和作为执政主体或在野党的政党是内生的，在这个意义上，政党是社会倾向在某一方面上的聚合，政党本身代表了一种利益的集约，甚至政党就是社会团体的政治性上升。

竞争性是就西方政党的存在状态而言。在很大程度上，西方政党的存在就是为了选举。由于政党的内生性，显然不可能只存在一个政党，但是，不同国家存在着不同社会状态，因而政党的数量和相互关系也当然不会是一种模式。为了配合不同工业社会的各阶层或利益集团在政治层面的竞争，政党之间应该是一种博弈状态。在这种状态下，政治精英和社会精英之间不断发生着分化和聚合。

宗派性是就西方政党的本质而言。在萨托利（G. Sartori）看来，“政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表它们。”由于西方政党在很大程度上是社会派系在政治体系上的映射，因而西方政党从“左”到“右”的光谱本身就是这个社会政治光谱的写照。正是由此，迪韦尔热（M. Duverger）才认为，未来政党结构形态会出现“自左向右地蔓延”，而这是因为偏好机制本身已经在代议制形式确定的情况下决定了政党体制。可见，在西方，政党的存在就是一种代表性的表达，无论这种代表或者表达是来自社会，还是来自国家，政党都在国家与社会之间承载着这种联系。因而，对西方而言，“政党既是民主的结果，又是民主的工具”。

20世纪以来，尤其是第二次世界大战之后，随着以内格尔（E. Nagel）为代表的功能主义路径以及行为主义范式的兴起，政党的理论建构逐渐趋于中性化，其作为西方现代政治体系内嵌机制的正当性被重新审视。谢茨施奈德可谓是继柏克之后，最早系统性地为政党“正名”的学者。他明确指出，政党不仅是现代民主的产物，更是其制度运行的核心机制。在其理论基础上，李普塞特（S. M. Lipset）、罗坎（S. Rokkan）、达尔（R. Dahl）、基希海默（O. Kirchheimer）、萨托利等人进一步发展了多元主义视角下的政党理论，普遍将政党视为组织和表达政治意见、整合社会利益、协调国家与社会之间关系的制度性中介，是维系“自由民主”体制运转的必要条件。

在制度实践层面，社会民主主义与大众党模式的广泛传播推动了政党正当化的深入发展，政党逐渐被纳入国家治理结构之中，成为制度性一环。西方国家法律体系普遍承认政党的合法地位，并将其对象化为公共政治中的基本组织形式。例如，德国《政党法》（Parteiengesetz）对政党的组织结构、财务运行、党内民主等方面作出详细规定，使政党事实上演化为“准国家机关”。然而，这种高度制度化的安排也引发了对政党“卡特尔化”的批评——政党日益依赖国家资源而丧失与选民之间的有机联结，出现组织功能“国家化”的倾向。尽管政党制度在理论层面与制度层面获得了积极回应，但这并未根本解决其在代表性与治理能力上的结构性困境，“政党衰退论”自20世纪80年代以来广为流行。总的来看，尽管政治思想和制度设计对政党的理解与定位发生了一定转变，但“敌视—防御”的底层结构仍以制度痕迹的形式深嵌于西方宪制体系之中，成为西方政党与法治之间张力难解的重要原因。

（二）西方政党规制：现实与结果

西方政党外源规制由多种不同的要素构成，既包括宪法条文和部分宪法性法律，也包括专门的政党法律、选举规范、政治资金规定、议会规范，以及与政党活动相关的其他政治活动的相应法律法规。毫无疑问，西方政党作为国家政治体系中有明确法律地位的角色，必然要得到国家的承认。这种承认实际上是一种“授权”，基于这种授权，政党获得了其他社会团体所不具备的对国家政治权力的触及许可。至此，政党与法律的关系都是正常的。然而，当政党被视作一种选举的工具时，政党法就会进一步要求政党符合选举的“民主”要求。这种超出特别权力许可的进一步规定，深刻影响了西方政党政治的运行。例如，西班牙宪法法院曾指出，如果政党的结构和运作是专制的，政党就很难成为表达民众意愿的渠道以及参与国家管理和控制的工具。民主游戏的特权行为者必须在其内部生活中尊重一些最低限度的民主结构和功能原则，以便民意能够在这些政党可以访问的国家机构中“体现和参与”。

表2简要对比了V‑Dem数据库中“政党阻碍”（Barriers to Parties）表现较低国家的法定党内民主情况。其中，关于部分国家的法定情况需要说明：第一，德国。德国联邦宪法和政党法规定，政党可以自由成立，但其组织应该符合“民主原则”；德国政党推举的候选人必须由党员大会或类似组织无记名投票选出；德国政党法详细规定了会员权利、内部秩序、行政机关选举和内部纠纷的仲裁四个方面。第二，西班牙。西班牙宪法法院规定，政党的内部结构及其行为必须符合“民主”。第三，葡萄牙。葡萄牙政党必须遵守三个原则：公开透明、“民主”组织和全体成员参与；葡萄牙政党的名称和党徽不能涉及法西斯主义元素。第四，芬兰。芬兰政党有义务将符合“民主原则”的内部决策和治理规定写入其组织章程。第五，尼泊尔。尼泊尔对政党注册有明确规定。政党如果要将选举人的推选规定法典化，必须符合“民主原则”。第六，尼日利亚。尼日利亚对政党的注册和组建有明确的限制性规定。

然而，西方的这场“党内民主化”运动，本意是提高对党员公民宪法权利的法律保护标准，事实上却更多地限制了政党的自治范围，造成国家法对政党自组织能力乃至权利的削弱和侵蚀。研究显示，在欧洲，有33个国家都或多或少地通过宪法和政党法来规制政党，而这场“党内民主化”运动带来的国家监管会显著减少党员数量；并且，这场运动也没有提升政党经费的透明度，大多数欧洲国家对政党的资金审计仍是失败的。在拉丁美洲，一旦采用政党法的形式来规制政党，过度的国家监管造成了政党与国家之间更紧密的关系，导致“国家俘获”，政党迅速地卡特尔化，变成法律意义上的半国家机构。在美国，国会立法带来了更高的政党运作成本，并事实上将某些民主价值观的要素置于其他价值观之上。

总之，20世纪中叶开始的这场政党规制运动并没有成功。相反，以扩大政治参与为目标的美国，在经历法律对政党资金的松绑与初选程序的强制后，出现了民粹绑架政党、极端化加剧的情况；以防止寡头化为核心目标的德国，在经历《政党法》的强制党内民主与财务透明规定后，抑制了政党活力并促进了极端政党的发展；以减少政党泡沫为目的的巴西，在经历跨州注册门槛提高后，有效政党数量激增，政党泡沫化进一步加剧。这些外部规制非但没有解决本要解决的问题，反而带来了严重的结构性困扰。例如，制度性排斥，即法律通过准入壁垒将新兴社会运动排斥在体制外，迫使其走向激进。西班牙的“我们能”（Podemos）初期被拒绝注册后，便转向了政党与运动合一的街头政治。再如，合规性内耗，即政党为满足法律程序消耗大量资源，挤压政策创新能力。比如德国的绿党，在其近年的竞选预算中，合规成本占比高达30%。又如，策略性规避，即法律漏洞催生替代性组织，架空政党实际功能。如美国的超级PACs、巴西的“选举出租车”联盟等。

可见，以政党法为核心的外源规制边缘化了西方政党的内生规范，大多数本应属于政党自治范畴的事务被来自法律体系的高阶规范直接规定，政党内部规范只能“戴着镣铐跳舞”。在“民主”和“法律”的名义下，西方政党作为组织的自然倾向难以成长。一方面，由于把政党简单视作“民主”的工具，特别是“选举”的工具，政党的治理功能被忽视，执政后的政党不能很好地统合政府，更难以发挥“政治家才能”，西方政党在否决型体制中愈加走向“前政党形态”。另一方面，政党治理的失败反噬了西方政党体制本身。亨廷顿认为，“就政治发展而言，重要的不是政党的数量而是政党制度的力量和适应性。”而西方政党政治的现实却是政党体制自身的不断衰弱：大量的新党、小党层出不穷，悬浮议会（Hung Parliament）不断出现，政党对于政治系统的控制力急剧减弱、相对优势逐渐消失，政党愈加表现为派系而非现代意义上的政党；近年来，包括瑞士、爱尔兰、英国、加拿大、澳大利亚和美国在内的西方国家已经实施了多次全民公投和宪法法院裁定，涉及各种议题，包括宪法改革、同性婚姻合法化、欧盟成员资格、环境政策等。在这些国家，全民公投、法治系统裁决已经成为一种常见的政治工具，越来越多的政治决策不再需要政党，西方政党的影响力逐步下降。

综上所述，西方政党规制悖论的形成并非偶然，而是深植于其特定的历史与制度结构之中。从历史路径依赖的角度来看，政党多源于派系与精英集团的内部组织，其早期发展深受权力斗争与阶级利益分化的影响，因而长期以来被视为政治博弈中的“工具性存在”，缺乏本体性的制度正当化支撑。从政党与国家的关系结构看，西方宪政秩序虽通过宪法和政党法等手段承认政党的存在，却在制度上始终将政党设定为可被规训的对象，而非政治体制的主导性建构者，这种结构性失衡使得政党难以真正主导国家政治议程。更为严重的是，政党的治理功能正不断被削弱。在法治与程序主义话语主导下，政党在制度安排中的“空心化”趋势日益明显，政治动员与政策整合能力让位于技术官僚治理与民粹主义逻辑，政党逐渐失去其作为公共政治能动主体的功能定位。这三重机制交织构成了当下西方政党政治所面临的深层困境，也构成了对“政党法外性”观念根基的再度反思。

四、政党规范的中国逻辑

政党规制的西方悖论显示，法律等外部规制无法替代政党的自主性治理。当外部规制试图取代自组织逻辑时，其结果必然是民主的形式化与政党的空心化。要破解这一困境，需重新审视政党在现代政治中的本体性地位——它不仅是选举机器或法律规制对象，更应是一个完整的治理主体。中国特色社会主义法治体系与中国共产党党内法规体系的互动彰显了政党规范的中国逻辑，为超越既有的规制与规范模式提供了新进路。中国实践显示，政党规范不仅能实现有效的政党内部治理，还能同一定规模的政党规制相结合，表现出效力外溢现象，进而开展有效的国家治理，实现“自我约束”和“秩序供给”的统一。

（一）自我革新：先锋队政党的内生规范

“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”因而，中国共产党党内法规，作为特定党组织制定的“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”，在形式上是一种政党内生规范，与国家法律规范、宗教规范、行业规范、社会组织规范等相对。党内法规必然是党“内”法规，其首要任务便是《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第一条所明确的“推进依规治党”。

具体而言，通过党内法规体系推进依规治党，既包括党的各级各类组织依规产生、依规组成、依规获得职权职责，又包括依规规范党的领导和党的建设的体制机制、标准要求和方式方法，也包括依规开展党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障，还包括依规进行党的干部的选拔、教育、管理和监督。截至2024年底，现行有效的党内法规共3933部，其中党的组织法规181部，党的领导法规868部，党的自身建设法规1393部，党的监督保障法规1490部。可见，“比较完善的党内法规体系”已逐渐发展为一个全面且层次分明的规范体系，并依靠党自身的纪律保证实施。

依靠这样一个规模宏大、结构完备的规范体系，中国共产党不仅实现了有效的内部治理，在9918. 5万名党员和517. 6万个基层组织中稳步推进党的建设活动；也成功依靠党的领导法规及部分党的组织法规为党的领导下中国式现代化与国家治理提供党的组织制度保障。例如，以《中国共产党章程》（以下简称《党章》）《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》为主要内容的党内法规，为新时代党的自我革命与治国理政奠定了坚实的党的组织基础。

（二）宪制意涵：政制缔造者的规范表达

中国共产党诞生于中国革命中，在建党初期至大革命时期便形成初步的党章党法体系，并以此领导和规范党的工会工作与青年工作。在局部执政和土地革命时期，中国共产党通过初步的党内规范体系在自身和同源组织中贯彻了党的主张与行为，完成了中华苏维埃共和国和边区人民政府的创建，并最终在统一战线的基础上缔造了中华人民共和国。因此，作为实际的政制缔造者，中国共产党为中华人民共和国的成立提供了政治共同体所必需的秩序要素。对于党这一政治组织而言，国家不是其产生和赖以生存的环境要素，恰恰相反，党自身才是国家产生乃至存续的组织要素——《宪法》第三条关于民主集中制的组织原则与《党章》第十条关于党的民主集中制的基本原则显示，党和国家在组织上具有同源性。

进一步而言，中国共产党是马克思列宁主义指导下的无产阶级政党。就党和国家的关系来看，国家对于马克思主义指导下的列宁主义政党而言具备一定的工具性。在列宁的语境中，资产阶级国家是如此，社会主义的国家也是如此。因此，列宁主义政党建国后，党才会选择以社会主义的法治体系来规范自身。在“党和国家”的语境下，党与国家都是制度化的，而且是自然且自愿地嵌入法律体系的，因而长期以来是共生的。这说明，对于马克思列宁主义指导下的无产阶级政党及其所缔造的国家而言，政党遵守国家法律法规并尊重其地位不仅仅是因为合法律性的形式要求，而恰恰是因为二者本就是一个统一体。

可见，在发生学上，是中国共产党缔造了中华人民共和国以及以宪法为核心的国家法律体系。这意味着，对于党这一政制缔造者而言，为了保证政治体系内权威的统一性，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。与此同时，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”《宪法》第一条明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”因此，宪法与法律本就是党和人民意志的集中体现，而党内法规则是党的意志以党内规范形式的集中体现。在这个意义上，党纲的表述与《宪法》第一条所确立的“最本质的特征”形成了规范闭环。

如此，在当下的党政体制中，党内法规和国家法律构成了事实上的两种高级规范体系。其中，党内法规和国家法律之间存在着双向互动。首先，出于党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一原则，一方面，在合法律性的形式尺度下，规范体系之间不应起冲突，因而党内法规不得与国家法律相抵触；另一方面，党内法规规范党的领导行为，而党的主张与党的政策则要通过党的领导上升为国家法律乃至宪法。其次，党存在于国家结构中——因为其是执政党——这表现为党对国家机关和政府组织的嵌入；同时，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也依凭自身组织体系存在于社会中，这表现为党的地方和基层组织系统以及对社会组织、企业等第三领域主体的嵌入（见图2）。最后，党内法规既直接地规范党组织自身，又通过党组和党委实现对国家机关、政府组织和社会的间接规范，还通过实践中的一些重大原则、机制和制度，实现“党管干部”以及党对军队的绝对领导。

因此，中国共产党的内部规范体系不仅具备强烈的制度约束力与组织引导力，更在一定程度上发挥着宪法性功能，甚至可以被视为具有不成文宪法性质的规范结构。正如苏力所指出的，“中国共产党为此而展开的诸多努力……注定会塑造和影响新中国的宪制”。在形式上，诸如《中国共产党章程》《关于党内生活的若干准则》等党内法规以及《关于若干历史问题的决议》《关于建国以来党的若干历史问题的决议》《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》等党的重要主张类文件，在特定历史时期发挥着实质性的宪制功能；而诸如《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等在内的、部分由《中国共产党党内法规制定条例》所认定的形式上的党内法规，则发挥着党的领导范畴内的传统部门法功能，在规范党内政治生活与党的领导活动方面形成了高度制度化的体系安排。可见，在中国情境下，外源性规制并不体现为国家对政党进行约束的外在机制，相反，它已转化为政党主导下的秩序建构成果，是中国共产党作为中华人民共和国缔造者所主导的规范体系的制度表达。在这个意义上，《党章》总纲是党的组织意志的一种自我表达和集中体现，《宪法》第一条所确立的“党的领导”原则也是如此，它们共同构成了当代中国政治宪制结构的双重基础。

（三）衔接协调：政法传统下的治理方式

正是由于中国共产党的内生规范具有相当程度的宪制意蕴，这种规范才能够实现一种溢出性的秩序供给，从而使得党内法规、党的政策以及党的主张成为中国政法传统下的治理手段。在这种治理手段的视域下，党内法规发挥着超越政党内部规范的“溢出效力”，事实上以“联合发文”的形式调整着非内部事务，并现实地作为中国政策过程的一个重要组成部分。应该说，党内法规及党规现象正当地具有调节党外关系的外部性。这种正当性既出自党领导人民建立中华人民共和国的历史现实，也来自党章与宪法多元一体的政法结构，更源自国家治理过程中党的领导行为。基于党“总揽全局、协调各方”的领导地位和实际的领导行为，党的领导法规明确了党与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等的关系。诸如《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》《信访工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政法工作条例》等党内法规，系统性地调整了党的领导活动，构建起政党引领的复合型治理秩序。

可见，党内法规不仅是党的自我约束机制，更成为推动国家治理现代化的重要制度载体。这些内生规范通过细化党内治理规范、明确各级组织职责和行为边界，有效构建起与国家法律体系相互衔接的治理网络。在这一过程中，党内法规促进了党与政府、人大、司法机关乃至社会等多元主体之间的协调互动，确保各项决策能够在党的统一领导下顺畅传导和落实。因此，党内法规的“效力溢出”绝非偶然现象，而是一种“政法协调”治理逻辑的革新。中国共产党党内法规的实践显示，政党作为一个能动主体，有能力跳出“规制—自治”的二元窠臼，政党完全可能成为现代治理体系中的创造性力量。

表3对比了政党规范的西方路径和中国路径。与西方相比，中国共产党所建构的党内法规体系，不仅解决了政党自我治理的规范来源问题，更通过“党规—国法”之间的制度嵌合，实现了政党主导下的规制与规范融合，从而有效跳脱了西方政治体制所面临的“外源压制—内生枯竭”的制度陷阱。党的组织性和规范性不再依赖国家法的授权或监督，而是通过党内法规的独立性与正当性，成为国家法治体系的重要补充乃至基础性结构。这种由政党主导的制度构建模式，形成了与西方完全不同的“政党—法律”关系逻辑。从理论上看，中国共产党党内法规体系的成功实践提供了一个有力命题：党内法规可以构成“政党主导下的规制—规范融合体”，它突破了传统意义上“规制”与“规范”之间的二元分离，创造了一种嵌入式制度融合机制。这一制度安排不仅提高了政党的组织能动性，也赋予其在国家治理结构中的制度整合能力，进而为比较法与政党理论提供了新的分析范式。

五、结语

葛兰西（A. Gramsci）曾言，“如果在现代写一部新的《君主论》，那么它的主要人物不会是英雄的个人，而是某一个政党。”党内法规体系的建设与中国共产党治理的制度化和规范化意味着一种“政法协调”的政党规范模式的生成。在此路径下，中国共产党对自身及其领导对象的规范、特殊规范和间接规范均发挥着主导作用，它摆脱了西方传统政党观中对政党的敌视、不信任和抗拒，在公共精神、进步性和先锋队主义特质的基础上，中国共产党的制度建设实现了二元宪制渊源下党和国家规范体系的衔接、协调乃至融合。进一步来看，党内法规体系的实践不仅体现出一种全新的“政党—国家”关系模式，更标志着列宁主义“先锋队政党”理论在当代情境下的活化与转化，其意义已超越组织治理范畴，转向对现代道德政治传统的制度重申与价值重构。在规范性维度上，政党不是实现民主或者其他价值的工具，政党本身即承载政治共同体组织与整合的根本性功能，其制度性存在具有不可替代的政治规范地位。

与此同时，法治现代化不必以消解政党自主性为代价，而法治的模式，也不尽然只有西方法律文化背景下所成长的那些要素。在世界范围内，法律背后的意识形态之争从未止息。世界各国的法律实践，特别是非西方国家在法律上的长足进步已经赋予了法律多元性以崭新含义。无论一国的法治（制）表现为什么形式，也无论世界各国的法治实践被冠以何种标签，包括中国在内的广大发展中国家与“南方”国家对自身权利的主张都搁置了“自由民主制”的话语霸权，不再存在“最优的法律设计”，也不存在“最完美的法律价值体系”。对于法律价值的追求与赋予，将由各国的法律实践本身来完成。因而，在价值规范上，中国的法律面向首先是非自由主义的，它关注的是法律的本来面目（As It is）以及由此衍生出的价值，它本身就是与西方语境下的宗教、历史和文化传统脱节的，它既不是西方法律的中国化，也非神法的世俗化，而是中国共产党领导下中国特色社会主义实践的规范化表达。

在建构自主知识体系的当下，研究者需要将视角与作为行动者的政党相统一，甚至超越行动中受到种种结构性约束的政党本身，但这可能会对传统法理学和宪法学的某些“既定共识”带来一定挑战。为了应对这种挑战，应该在厘清差异和共性的基础上，根据中国共产党党内法规的实践和经验，关切世界政党政治的发展和变革，深化“政法协调”的理论求索。

来源：社会科学研究第五期