王炳权

中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师，中国社会科学院政治学研究所副所长、研究员、《政治学研究》编辑部主任、副主编。主要从事政治学理论、民主政治建设、政治思潮研究。

【摘要】全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，要不断提升其制度化、规范化、程序化水平，保障人民当家作主。发展全过程人民民主成为新时代政治建设的工作重点。继续深化对全过程人民民主的学理认知是深入阐述党的二十大精神的必然要求。全过程人民民主的政治逻辑是以共和政体为政治前提、以协商民主为实现形式、以责任政府为实践支撑、以民意政治为发展目标；全过程人民民主的理论逻辑是突出政党的使命性、突出人民的主体性、突出制度的统领性、突出社会的协同性；全过程人民民主的实践逻辑是强调民主与集中的统一、强调参与与秩序的统一、强调权力与权利的统一、强调对上负责与对下负责的统一。新时代推进全过程人民民主的重点是要完善党的领导和执政方式、反对和克服官僚主义、促进公共决策民主化、推进群众路线制度化。

【关键词】全过程人民民主；协商民主；责任政府；群众路线

一

问题提出

全过程人民民主是我们党对中国民主政治建设规律的总结，是新时代我们党对中国特色政治发展提出的新要求。它首次出现在习近平总书记考察上海市古北市民中心的讲话中，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”［1］，并在“七一”重要讲话中得到正式表述，“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”［2］12。我们党的二十大对发展全过程人民民主进行了详细部署，要求“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与”［3］37，不断提升全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平，保障人民当家作主。全过程人民民主彰显了中国共产党的为民本色，体现了中国共产党同人民的血肉联系。新时代全过程人民民主的落实有利于推动人民群众广泛参与公共事务管理的各领域、各层次、各环节，切实保障人民权利，巩固人民当家作主，有利于推动实现第二个百年奋斗目标。

学术界特别是政治学人对全过程人民民主进行了深入的研究阐释。学者们的研究成果综合概括起来主要包括以下几个方面。第一，阐释理论特征。全过程人民民主坚持以人民为中心的价值取向，有着丰富的民主内容和科学的民主形式［4］；它是人民民主价值和实践维度的统一、是人民民主静态政治美感和动态行动力量的统一［5］；是历史与理论逻辑、实践与效能逻辑、话语与系统逻辑的统一［6］。第二，寻找理论渊源。全过程人民民主是马克思主义民主思想、中国特色人民民主理论和习近平新时代中国特色社会主义民主政治思想结合的产物［7］；它独特的政治思想和观点是对中华优秀传统文化的转化和发展［8］。第三，陈述制度优势。全过程人民民主能有效保障人民权利、调动人民群众的积极性和创造性、促进决策科学化和民主化［9］，赋能国家治理［10］，治理好人主义［11］，制约公权力、发挥多方合力、公平分配利益、超越资本主宰［12］，是对西方民主的超越［13］。第四，分析实践形式。全过程人民民主包括回应式民主、参与式民主、协商式民主、监督式民主四大运作形态，精准识别机制、精致发展机制、精明推进机制、精敏发现机制四大实现机制［14］；人民代表大会制度是全过程人民民主的主渠道、公共决策民主化是其着力点［15］，它充分体现在人大实践［16］、政协运作［17］、巡视监督［18］、基层治理［19］等领域。第五，聚焦发展路径。坚持党的领导是发展全过程人民民主的根本保证［20］；要将全过程人民民主制度化和法律化［21］；要将责任政治贯穿于民主制度建设全过程［22］；要完善刚性的法律监督和柔性的人民监督，让监督贯穿人民民主全过程［23］；等等。

上述研究集中在全过程人民民主的理论合理性论证、实践优越性证明，以及进一步推进的策略办法，为全过程人民民主的理论阐释和实践探索提供了宝贵的智力支持。全过程人民民主蕴含民主价值与民主实践，它表明了中国式民主是人民当家作主，而人民当家作主贯彻于选举、协商、决策、管理、监督等政治实践的全过程。全过程人民民主这一概念充分彰显了中国式民主的真实性、有效性、彻底性。作为政治学研究的核心内容，对这一概念的分析还需要加强。比如进一步阐释全过程人民民主所体现的人民授权、用权和管权的权力运行关系；进一步强调政党、人民、制度、社会等重要的政治学概念对全过程人民民主的理论解释力；进一步分析发展全过程人民民主要注意的短板；等等。有鉴于此，本文尝试从政治学理论的视角立足我国的政治实践，透视全过程人民民主，思考全过程人民民主的政治逻辑、理论逻辑与实践逻辑：政治实践本质上是处理权力关系，政治逻辑即从根本上探索全过程人民民主所揭示的人民民主国家的权力运行关系，以兹证明全过程人民民主深深嵌入我国的政治生活中；政治实践的重要议题包括政党政治、人民权力、制度实践、社会治理等，理论逻辑即从根本意义上彰显全过程人民民主多层面的现实解释力；政治实践离不开对发展经验的总结，实践逻辑即思考全过程人民民主实践中要注意的民主与集中、参与与秩序等几对关系问题；对政治实践的考察不能止步于理论总结，还需不断回归现实、启发实践，即需要延续实践逻辑的观察，从更为具体的操作层面思考当前全过程人民民主建设的着力点。在此基础上，本文希望可以深化对全过程人民民主的理论认识，提升中国民主话语的解释力，助力全过程人民民主实践。

二

全过程人民民主的政治逻辑

全过程人民民主的核心是人民当家作主，在政治上，它反映出人民授权、用权和管权的权力运行关系，具体表现为共和政体是政治基础，充分保障人民当家作主的地位；协商民主是实现形式，人民群众可以广泛参与到公共事务管理的各领域、各层次、各环节；责任政府是实践支撑，政府获得人民授权，确保自身执政行为始终贯彻人民意志；民意政治是发展目标，政府执政要凝聚人民意志，要接受人民监督。

坚持以共和政体为政治前提。在社会主义中国，人民是国家的主人，全面建设社会主义现代化国家是人民的事业。宪法规定的人民主权原则为全过程人民民主实践提供了合法性来源，宪法创制的共和政体成为全过程人民民主实践的政治基础。我国宪法第一条和第二条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民［24］。这充分表明，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民代表大会制度是有效贯彻人民当家作主的根本政治制度，人民通过定期选举人大代表，组成人民代表大会，管理公共事务，全国人民代表大会管理全国范围内的重大事务，地方各级人民代表大会管理所在地区的重大事务。人民之所以授权人大代表参加行使国家权力，是因为全体人民共同行使权力缺乏操作性，代表制恰是民主实践的有效方式。正如卢梭所言，直接民主制更适合小国寡民的社会［25］84-85。为进一步规范人大代表的职责，增强人大代表工作的积极性、主动性、责任感，密切人大代表同人民的联系，夯实人大代表的信任基础，确保人大代表对人民负责、受人民监督，能真正代表人民意志、反映人民心声，人民代表大会制度运作有实效，各地还创设了人大代表固定联系制度、设立了人大代表联络站等。以《北京市接诉即办工作条例》为例，为制定和完善这部“为民服务法”“制度保障法”，一审阶段，北京市11 377名四级人大代表，深入306个代表之家、2184个代表联络站，听取并征求了66 915名市民的意见建议，其中很多意见建议被市人大常委会综合吸收采纳［26］。对比西式自由民主，人民只在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期，民主沦为几年一度的选主，我国的人民代表大会制度等共和政体形式具有显著优越性，为人民当家作主提供了制度载体，充分保障了人民当家作主的真实性和有效性。

坚持以协商民主为实现形式。人民代表大会制度确立了权力归属，人民通过选举代表形式间接参与公共事务管理，但这种方式不足以反映人民当家作主的彻底性，也难以回应人民群众日益增加的自我管理的诉求，难以适应国家治理现代化的需要。在此背景下，协商民主成为回应诉求、推动治理、彰显民主真实性的可靠选择，它充分体现了全过程人民民主的过程性。具体来讲，一方面，通过协商民主，人民群众可以广泛参与到各领域、各层次、各环节的公共事务管理活动中，成为人民用权最直接、最真实、最生动的体现，实现了“有事好商量，众人的事情由众人商量”［27］29，彰显了社会治理的程序正义原则；另一方面，协商民主能产生良好的治理绩效，有利于调动人民群众的积极性和创造性，促成人民群众就自己关心的议题畅所欲言，实现广聚民智；有利于平衡人民群众的多元利益，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，通过找到社会最大公约数，凝聚治理共识，将民主优势转化为治理效能，这是社会治理实质正义的体现。恰是协商民主的制度优势，习近平总书记指出，它和选举民主共同构成中国社会主义民主的两种重要形式，它是“人民民主的真谛”［27］29，“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”［27］293，“实践全过程人民民主的重要形式”［3］38。目前，协商民主已嵌入我国民主实践的多环节，它的形式有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会协商。而与人民群众直接参与有关的基层协商也广泛铺开、欣欣向荣，据统计，中国已存在70余种基层协商民主形式，主要发生在县级以下的乡镇、村或城市社区［28］。以甘肃省为例，截至2021年底，甘肃省98%以上的乡镇、街道和有条件的村、社区都建立了协商议事会和协商议事室［29］。协商民主已成为全过程人民民主实践的重要抓手，正如有学者提到，民主的任何形式和内容都可以在协商身上找到最初的根源［30］，协商民主完善了民主全过程，使得民主协商与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督共同构成完整的民主链条［31］。可以说，没有协商民主就没有全过程人民民主，全过程人民民主的全过程就是不断协商的过程。

坚持以责任政府为实践支撑。在现代民主政治中，鉴于公共事务管理的专业性、重要性、复杂性，为了更好实现、维护和发展人民的利益，人民授权政府管理国家、治理社会，人民与政府构成委托—代理关系。在此背景下，政府成为人民意志的执行人，其存在的合法性就是对人民负责，政府要把握好人民借制度、法律所赋之权力的边界，认真履行职责，为人民用好权，做到法无规定不可为。正如卢梭所言，政府只是人民行使主权的工具，只是人民意志的执行者［25］71-72。在我国，这种委托—代理关系体现为行政、司法、监察等机关在同级人民代表大会基础上产生，并对其负责，受其监督，履行着经济调节、市场监督、社会治理、公共服务的职能，承担着为人民创造良好物质生活和精神生活条件的责任。有关我国政府的系列职责规定表明，政府是全过程人民民主的实践支撑，它只有做到权责统一，才能保障人民民主的真实性，才能实现过程民主与成果民主、程序民主与实质民主的统一。而我国政府的执政实践恰恰充分体现了责任政府的底色、“人民公仆”的定位。以新冠疫情防控为例，国务院联防联控机制按时召开新闻发布会，及时通报新冠疫情最新情况、介绍科学防控措施、公布疫苗研发进展，这有效保障了人民群众的生命安全、疏解了社会恐慌情绪。政府的一系列举措体现了人民至上、生命至上的执政理念，这也为政府赢得了广泛的认可和支持，“爱德曼信任度晴雨表”数据显示，2021年中国民众对政府信任度达91%［32］。再以“权力清单制度”为例，我国政府主动向社会公开职权范围、行使依据、行使主体等，这是消除权力设租寻租空间、保证权力得到正确行使的保障，也是对人民负责的体现。而一个接一个五年规划的完成，特别是脱贫攻坚的胜利、全面建成小康社会的实现，更进一步彰显了政府是全过程人民民主实践的重要依托和可靠保证。

坚持以民意政治为发展目标。“民心是最大的政治”［33］，重视民意事关人民群众的利益，事关党的根基稳固。全过程人民民主以民意政治作为发展目标，充分体现为党和国家的执政方针不断回应人民群众变化发展的诉求，政府用权时刻接受民意监督两个方面。首先，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，始终代表中国最广大人民的根本利益，始终坚持为人民执政、靠人民执政，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”［34］40。推进全过程人民民主，是中国共产党密切联系群众，是坚持从群众中来、到群众中去的体现，有利于中国共产党准确把握民意、汇集民意、凝聚共识，确保党的路线方针政策能符合人民群众期待、党的执政根基能更加稳固。以“十四五”规划建议起草过程为例，起草过程遵循“发扬民主、开门问策、集思广益”的原则，中央通过各种方式最广泛地征求人民群众的意见建议，其中习近平总书记就曾亲自主持召开企业家座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会等多个座谈会，亲自前往吉林、安徽、湖南、广东等地考察调研，充分了解人民群众的心声；同时还开辟了网上意见征求渠道，网民留言达110多万条，有关方面从中整理出1000余条建议；起草组根据各方面意见，不断修改征求意见稿［35］。多渠道的民意汇集过程体现了民主的真实性，确保了政策内容符合人民期待。其次，人民群众对政府用权进行监督，防止其权力任性、公器私用，使其做到“权为民所用、利为民所谋”，这是全过程人民民主实践的题中应有之义。继大会民主、代议民主之后，监督民主成为当下及未来民主的发展方向［36］。以“唐山烧烤店打人案”“丰县生育八孩女子事件”“河南村镇银行取款难事件”等众多事件中的网络舆论监督为例，人民群众积极借助网络平台，对政府履职不力、违纪违法行为，提出建议和批评，促使政府及时查摆问题、纠正错误，确保其用权体现全过程人民民主实践要求。

三

全过程人民民主的理论逻辑

全过程人民民主的提出，是政党的使命使然，是我们党“来自人民、扎根人民、造福人民”［27］182的体现，是新时代党带领全国人民不断推进民主政治建设的要求；是人民主体逻辑的折射，因为人民群众是推动历史前进的决定力量、是国家的主人、是社会发展成果的惠及者和评价者；是制度人民性的本质规定，是制度自我完善、更新、发展的体现，人民民主国家要求制度创设和落实始终坚持人民至上；是社会协同治理的需要，是回应社会共建、共治、共享的体现，有利于更好满足人民群众参与公共事务管理的需求、发挥各方优势、整合社会资源、推动实现社会治理，更好迈向第二个百年奋斗目标。

突出政党的使命性。中国共产党的“根基在人民、血脉在人民、力量在人民”［37］，没有自己的特殊利益，始终把人民群众的利益放在第一位，始终以增进人民群众的福祉作为执政追求。全过程人民民主的提出是中国共产党政党使命的新时代表述，反映了我们党推动民主政治建设、更好维护人民利益、落实人民当家作主的决心与意志。“中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心”［3］46，回顾历史，中国共产党成立之初，就以为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴为初心使命，带领全国人民为实现民族独立、建立人民当家作主的国家而努力。我们党在革命的不同阶段，都成立了人民民主政权，在井冈山革命根据地成立了工农民主政权，通过土地革命、实现了农民翻身作主；在敌后根据地实行了“三三制”，最大限度地争取各阶级的团结，以反抗日本侵略者的压迫和剥削，实现民族解放。伴随中华人民共和国的成立，我国进入了人民民主时代，开始积极探索社会主义民主政治建设。改革开放以来，在推动经济发展的同时，我们党逐步探索出党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的民主政治建设方针，在基层还实现了群众自治，协商民主也稳步发展。新时代，面临百年未有之大变局，中国共产党努力推进国家治理现代化，并在党的十九大上详细阐明了实现第二个百年奋斗目标的时间轴、路线图，民主还被列为社会主义现代化强国建设的五大目标之一。为有效推进民主建设，中国共产党恰逢其时提出了发展全过程人民民主，要求将我国的民主建设成为全链条、全方位、全覆盖的民主。由此可见，实现、维护和发展人民民主是中国共产党百年来矢志不渝的奋斗目标，在未来的发展道路中，坚持人民至上的中国共产党还将势必为推进民主政治建设而努力。

突出人民的主体性。中国共产党和中国人民紧密相连，全过程人民民主的提出反映出党对人民作为历史主体、权力主体、评价主体地位的深刻认识和充分肯定。首先，人民是历史主体。人民是历史的创造者，是推动社会变革、历史前进的决定力量，我们党提出全过程人民民主，是尊重历史发展规律、坚持人民史观的体现，也是对人民作为历史主体地位的充分肯定和尊重，这有利于更好保障人民群众的权利，调动人民群众的积极性和创造性，提高人民群众的物质生产和精神创造能力，进一步推进社会主义现代化建设。其次，人民是权力主体。现代政治是民主政治，人民是公共权力的来源，而这是历史前进的必然趋势，是经济发展、身份平等时代到来的自然产物［38］。全过程人民民主的提出是中国共产党顺应历史潮流，不忘初心使命，在建立了人民当家作主的新中国、实现了人民权力主体地位后，于百年未有之大变局背景下，继续深化民主政治建设的产物。人民将广泛参与到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节，人民作为权力主体地位的真实性和有效性更加牢固。最后，人民是评价主体。“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”［27］70，中国共产党作为人民利益的代表者，将人民评价作为施政的出发点和落脚点，充分体现了党对人民评价主体地位的尊重，以及党为永葆自身纯洁性和先进性所作的努力，这有利于更好实现和维护人民群众的利益，不断增强党和人民的联系，有效推进民主政治建设进程。

突出制度的统领性。制度是国家治理的根基，起着根本性、全局性、长远性的作用，人民性是民主国家制度建设的本质规定，要依托制度建设进一步推动民主政治发展，正如习近平总书记强调，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”［27］28。全过程人民民主的提出是新时代党对制度建设提出的新要求，即不断扩大人民当家作主，确保各项制度安排始终围绕人民当家作主展开。首先，从制度制定出发点来看，我们制定的各项制度出发点都是考虑到人民利益，都会通过各种渠道，充分吸收人民群众的意见建议，确保人民意志上升为制度安排，政府执政能回应人民需要。正如上文提到的无论是北京的接诉即办工作条例，还是“十四五”规划的制定，都有一个充分汇集民意的过程，最终文件内容都鲜明体现了人民意志，反映了人民需要。其次，从制度执行落脚点来看，制度执行的过程是一个与民互动的过程，人民利益有效实现的过程，在制度落实过程中政府会努力处理好制度稳定性与灵活性的统一，会结合实际需要动态调整政策。再者，从制度更新着重点来看，我们制度的更新要从有利于实现人民利益，扩大政治参与，实现人民当家作主，增进人民福祉的方向展开，要能跟上社会的发展变化，实现自我发展和完善。比如，不断优化人大代表选举程序，调整人大代表结构，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，严厉打击各种形式的人大代表贿选，有效增强人大代表的代表性，确保人大代表履职能反映人民意志；不断完善政务公开制度，确保人民群众对公共事务享有越来越广泛的知情权。总之，全过程人民民主的提出是新时代民主制度建设的内在要求，它是党领导人民不断追求民主制度更新和制度发展的结果，各项民主制度的推进，既有利于落实全过程人民民主，又充实了全过程人民民主的表现形式。

突出社会的协同性。民主社会背景下，社会治理是众人之事，全过程人民民主的提出回应了社会共建、共治、共享的需要。首先，回应社会共建的需要。随着人民群众物质生活水平的提升，其参与公共事务管理的热情也会有所增加，推进全过程人民民主契合了人民群众对美好政治生活的追求，有利于满足人民群众直接行使民主权利的需要，保障过程民主与实质民主的统一；也有利于充分发挥政府、市场、社会、个人的力量，即发挥党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系作用，有效整合各方资源，推动协同治理，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势；更有利于回应第二个百年奋斗目标，助力民主政治水平的整体提高。其次，回应社会共治的需要。社会治理关涉众人，而众人的利益是多元的，只有组织大家充分协商，才能找到最大公约数，商议出让大家满意的、能解决问题的、推动社会治理的对策，相反如果只是管理型而非协同型治理，让单一主体全权负责社会治理，则可能出现决策偏离实际，符合少数人的利益，而不能满足大多数人的需要，导致治理失灵；此外，逆向来看，在社会共治中，人民群众的妥协、协商精神也能得到提升，社会资本也会有所增加，民主会成为一种生活方式，全过程人民民主实践会得到进一步驱动。最后，回应社会共享的需要。社会治理成果要为全民所享，社会公平正义要得到维护、人民的生活水平要有效提高，离不开全过程人民民主。只有人民在民主实践中，才能有效表达自己的意见和诉求，进而更好维护自己的利益，正如习近平总书记所言，“发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”［2］12。

四

全过程人民民主的实践逻辑

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”［34］296，全过程人民民主意味着实现民主与集中的统一、参与与秩序的统一、权利与权威的统一、对上负责与对下负责的统一，如此才能体现民主的有效性，增强民主的可驭性，确保民主建设在预期轨道中运行，否则民主实践不仅没有解决问题，反而衍生决策效率不高、稳定性不强、推动力不足、真实性不够等问题。还需注意，这四对统一关系既是高质量的全过程人民民主的实践过程，也是实践结果。

强调民主与集中的统一。民主集中制是我们党的优良传统，也是我们党和国家机构的根本组织原则和领导制度，它强调在民主基础上集中，在集中指导下民主，它兼顾了民主与集中的双重优势，既能促进思想解放、调动人民群众的积极性和创造性，做到有活力、心情舒畅、生动活泼，又能降低内耗、克服分散主义、提升决策效率，做到有纪律、有秩序、有统一意志。正如习近平总书记强调，民主与集中“互为条件、相辅相成、缺一不可”［39］，坚持民主集中制是“我们党最大的制度优势”［40］1023。相反，民主与集中若偏废其一，则会造成严重影响。只讲民主会出现决策低效、议而不决、决而不行，导致工作无法开展；甚至出现对法律的践踏，参与者个人主义膨胀，无所顾忌、恣意妄为，最终民主沦为民粹主义民主，或出现无政府主义，社会处于失序状态。只讲集中，则会出现“一言堂”、命令主义，决策者容易脱离群众、偏离实际，导致政策制定主观化，“拍脑袋决策”“瞎指挥”，长此以往会影响干群关系、损害政府公信力，甚至坠入“塔西佗陷阱”，民主可能滑向专制，人民沦为被统治对象，全过程人民民主建设更无从谈起。比如：在现实政治实践中，一些会议效率低，往往是主持人缺乏集中意识、与会人观点表达不凝练的结果；一些脱离实际的决策多是领导人拍脑袋、突发奇想的结果；一些腐败问题的出现是缺乏权力监督而导致的权力滥用的结果。因此，新时代要毫不动摇坚持和完善民主集中制，确保全过程人民民主建设在正确的轨道上运行，党和国家政治生活的开展能反映人民意志、体现人民参与、满足人民愿望。

强调参与与秩序的统一。民主的类型是多种多样的，质量是有高有低的，好的民主是有秩序的、能凝聚共识、推动社会进步的民主，正如亨廷顿政治发展公式所揭示，实现政治发展需要政治制度化水平与政治参与扩大化水平相匹配［41］，即制度供给与人民参与的统一，制度供给能保证参与秩序，如此才能产生成功的民主制。换言之，实现高质量民主的前提之一是秩序，缺乏民主的前提条件而推进民主容易沦为失败国家。因此，发展全过程人民民主要做到参与与秩序的统一。参与是有秩序的参与，不是想说什么就说什么，想做什么就做什么的，正如罗伯特议事规则提到，怎么主持、怎么提议、怎么发言、怎么讨论、怎么表决都有严格规定［42］，这是保证民主之秩序的基础。只强调参与而不管秩序，是大家不希望拥有的民主，这种民主更可能是个别意见领袖、政治精英牟取私利的工具，民主最终演变成流血牺牲。比如，美国被视为西式自由民主的灯塔，但政党极化、政治极化十分严重，民主与街头政治关联，2021年1月，被视为“民主象征”的国会山遭特朗普的支持者暴力冲击，导致上百人伤亡；再如，受“颜色革命”影响的国家，因对民主建设缺乏足够的经验，导致民众参与走向社会失序，甚至出现政局动荡。同样，只强调秩序的民主，容易漠视人的权利，侵犯人的知情权、参与权、表达权、监督权，这可能是劣质的民主，是以民主之名掩盖专制之实。“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话”［34］291，人民群众只有切切实实地参与到选举、协商、决策、管理、监督等政治过程中，民主才可能称得上是民主。总之，在推进全过程人民民主过程中，只有充分保障参与才能体现民主的全过程性，同时只有加强制度供给，才能为有序参与提供规范。

强调权利与权威的统一。全过程人民民主实践需要政府与人民携手并进，正确处理好政府与人民的关系问题，亦即处理好权利与权威的关系问题，两者的统一是民主建设平稳推进的体现，意味着干群关系良好，政府和人民对法律充满尊重和服从，人民能依法行使自己的权利，并受到政府保障，政府能依法执政，获得人民的普遍支持。具体来讲，人民是公共权力的来源，将管理国家和治理社会的权力授予政府后，人民自身所持有的公共权力便经法律的安排转化为权利；而政府所获得的公共权力则经法律的安排转化为权威。政府和人民依法行事，就是权利和权威的彰显，是全过程人民民主的实现过程。在民主实践中，权利与权威二者缺一，民主都不能称其为民主。只强调权利而缺乏对权威的尊重，无法凝聚人心、会出现政令阻塞、影响民主建设进程；同样，只强调权威而不重视权利，那依法执政只是徒有其表，政府缺乏对自身行为的约束和限制，权威只是缺乏人民认同的虚假权威，有限政府会沦为全能政府，人民的合法利益也会遭到侵害。正如韦伯所言，现代政治以合法性统治为主导，公职人员的权威来自法律或职位赋予，他只有依法办事、尽职履责，才能获得有效的权威［43］。

强调对上负责与对下负责的统一。“实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键在于培养造就一支具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当的干部队伍”［44］，对于全过程人民民主实践而言，领导干部地位重要、作用非凡。党和国家的路线方针政策要靠领导干部来执行，人民群众的意见建议要靠领导干部来反馈，领导干部扮演了上情下达、下情上传的角色，这要求他们在实际工作中坚持对上负责与对下负责的统一。以政策执行为例，坚持两者统一，即要求一方面做到正确领会上级精神，不曲解、不应付上级要求；一方面深入群众、结合实际，做到因地制宜。单独来看，对上负责和对下负责都有一定合理性，对上负责实际上也是对人民负责，因为上级的安排部署着眼于实现人民利益，而对下负责也是密切联系群众的体现。但在实际工作中，只对上负责会出现脱离群众、偏离实际，官僚主义、形式主义，唯上不唯实等问题；只对下负责会出现地方保护主义，以局部利益代替整体利益、以少数人利益代替多数人利益，以眼前利益代替长远利益问题。

五

讨论：全过程人民民主重在落实

全过程人民民主扎根于中国政治现实，它的提出回应了中国民主政治建设和发展的需要，但全过程人民民主重在落实，民主只有在实践中才能保持旺盛的生命力、充分显示自身的优越性。宏大叙事需落实到具体实践中，本文认为全过程人民民主在操作层面要高度关注四个议题：进一步完善党的领导和执政方式，这是坚持和发展全过程人民民主的根本保障；进一步反对和克服官僚主义，这是全过程人民民主高质量发展的重要前提；进一步促进公共决策民主化，这是全过程人民民主实践的集中体现；进一步推进群众路线制度化，这是党带动人民群众发扬全过程人民民主的重要法宝。

进一步完善党的领导和执政方式。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“办好中国的事情，关键在党”［2］10。在推进全过程人民民主过程中，必须坚持党的领导。党是人民利益的守护者，只有坚持党的领导，人民的意志才能得到正确表达，人民的利益才能得到有效维护；党是民主实践的压舱石，只有坚持党的领导，才能确保民主政治建设不偏向、不变样，始终朝着社会主义发展方向前进；党是民主发展的推动力，是将人民群众团结起来推动民主建设的组织化力量，只有坚持党的领导，才能确保民主政治建设与时俱进，始终跟上社会主要矛盾发展变化的进程。完善党的领导和执政方式，要做到：第一，强化党对一切工作的集中统一领导，不断完善党领导人大、政府、政协、监察等制度，确保党的意志能贯彻到政治生活的各领域、各层级，全国上下能一条心，共同推进全过程人民民主、国家治理现代化。其中尤其要重视思想领域的工作，确保社会主义意识形态宣传保持正确方向。第二，坚持总揽全局、协调各方的工作原则，国家事务繁多，党要聚焦关乎旗帜、方向、道路的重大问题，不断提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，而不是事无巨细、事必躬亲。第三，健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖，其中要高度重视基层党组织作用，基层是人民群众生产生活的场所，基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，基层党组织在立场、方向、道路上要同党中央保持高度一致，要严格落实以人民为中心的发展思想，摸清基层实际情况，不断满足群众需求，构建良好党群关系，组织动员群众推进基层治理现代化建设，促使群众在基层治理实践中不断增强自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。

进一步反对和克服官僚主义。官僚主义表现为脱离群众、脱离实际，不作为、乱作为，搞“一言堂”、讲空话套话，媚上欺下、当“双面人”，它是政治系统的顽疾，会严重影响全过程人民民主的质量，会动摇党的根基、阻碍党的事业。比如：在政策制定过程中，无法深入群众、充分汇集群众意见，导致政策科学性不足，进而在政策执行过程中，引起民怨，损害干群关系、破坏政府公信力、影响人民对美好幸福生活的追求，全过程人民民主建设成为人民参与缺位的独角戏。相关典型事例体现在“山东合村并居”“上海宝山区数名干部防疫不力”等具体行政实践中。而官僚主义的滋生与制度不到位、官本位思想、干部重视私利有关。纠治官僚主义永远是进行时，要从制度和思想两个层面着手，坚持自我革命，坚决反对官僚主义，为全过程人民民主建设保驾护航。首先，制度层面，全面从严治党、依法依规治党，加强巡视监督，力戒官僚主义，确保领导干部遵纪守法、严格依法执政；要充分发挥社会监督、舆论监督作用，确保权力在阳光下运行；同时也要不断完善容错纠错机制、干部考核机制，充分调动领导干部敢作敢为的工作积极性，避免其畏首畏尾，成为一个僵化执行指令的工具人。其次，思想层面，对党政干部要加强思想政治教育，推动党内教育常态化，端正党政干部的权力观、提高党政干部的责任感，做到“保持对人民的赤子之心。要坚持工作重心下移，扑下身子深入群众，面对面、心贴心、实打实做好群众工作，着力解决群众反映强烈的突出问题”［27］508，而不是“常年坐在办公室，很少下基层，很少接触群众”［45］；对于群众反映的问题，更要认真对待，杜绝出现类似“山东平度某书记威胁上访群众”的行为。

进一步促进公共决策民主化。民主决策是全过程人民民主实践的重要一环，它关系全过程人民民主的制度建设和实际效果，关系人民当家作主地位的巩固和各项权利的实现，关系国家建设的成败及其伟大使命的完成。正如古德诺所言，政治是国家意志的表达、行政是国家意志的执行［46］。决策民主化意味着将人民意志上升为国家意志，实现人民民主和国家意志的统一。换言之，决策民主化是推进全过程人民民主的重要方式。为增强决策民主化，可以从三个方面入手：第一，身处网络时代背景，要利用新闻媒体、网络平台，扩大决策前的宣传，增加议题曝光度，最大限度地扩大议题的知悉范围，鼓励人民群众积极建言献策，做到集思广益；同时降低人民群众通过网络表达意见建议的程序障碍，比如：减少不必要的注册程序、实行匿名建言；要积极回应网民的意见，而不仅仅是“感谢您的意见”“您的意见已转相关部门”等模板化、套路式回应。第二，召开座谈会、听证会、论证会以及调研走访等，广泛听取各方意见，不断拓宽意见汇集渠道，确保意见来源的广泛性、意见内容的多样性，实现群策群力，有效提升决策质量，而不是想当然、拍脑袋决策，出现类似“农民割麦需同步喷淋降尘”的奇葩规定。第三，在决策执行过程中，要重视人民群众的反馈，及时通过各种方式了解人民群众的意见，有效调整完善决策，尽可能减少决策负外部性，确保决策内容符合人民需要、实际需要，而不是对人民的留言视而不见、对人民的声音充耳不闻，图省事、简单粗暴关闭网络评论通道，或机械式网评引导，淹没、沉降群众的真实声音。

进一步推进群众路线制度化。全过程人民民主实践是党领导人民共同推进民主政治建设的过程，而保证党和人民勠力同心的重要方式是走群众路线。走群众路线也是我们党的优良传统，它是我们党取得革命胜利、不断推进改革、实现社会发展的重要法宝。走群众路线要求党坚持人民至上，密切联系群众，从群众中来，到群众中去，做到想群众之所想，急群众之所急，“始终保持同人民群众的血肉联系，始终接受人民批评和监督，始终同人民同呼吸、共命运、心连心”［3］70。在现实工作中，走群众路线包括线上和线下两个场域：第一，走线上群众路线，要求运用大数据分析技术，梳理网民关切事项，纳入决策考虑重点，做到“经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议”［34］336；要求通过新闻发布会、情况通报等方式及时回应社会关切，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权；要求加强电子政务建设，确保广大人民群众能第一时间掌握国家动态，并借助互联网平台参与到国家政治生活中。第二，走线下群众路线，要打开门、走出去，经常调研、主动去基层听取人民群众的声音；对于主动来访的群众，要敞开门、迎进来，认真听取人民群众的意见、诉求。走线下和线上群众路线不能一时性起，要常态化、制度化，因为民意是变化的，只有动态地、持续地了解，才能确保所掌握的民意的可靠性和有效性，因为只有依靠制度，才能将良好的工作方式定型化，确保始终同人民群众保持密切联系。比如：建立定期调研走访制度、探索新闻发布会制度、完善舆情报送制度，确保实时了解民意、动态回应民意，及时解决人民群众的急难愁盼。

正如习近平总书记强调，要“把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”［47］。全过程人民民主建设不是一蹴而就的，新时代在民主政治建设中，要毫不动摇坚持党的领导，不断加强党的建设，做到全面从严治党、依法依规治党，永葆党的先进性和纯洁性，确保治国理政实践赢得人民群众的广泛认可；同时充分发挥选举民主和协商民主的制度优势，把人民群众的愿望心声、意见建议反映到国家大政方针上来；要始终坚持人民至上，密切联系群众，从群众中来，到群众中去，真正践行全心全意为人民服务，带领中国人民努力发展全过程人民民主，为推进国家治理现代化、实现人民对美好政治生活的向往而努力。

（参考文献从略）